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- I. Histoire des origines
- II. Comparaison des législations
- III. Importance de la disposition et contenu de la norme
- Bibliographie
I. Histoire des origines
1 Les premières élections pour la désignation du Conseil national après la création de l'État fédéral moderne n'ont pas eu lieu à une date unique. Elles ont eu lieu à des dates différentes, entre le 1er et le 27 octobre 1848. La Diète fédérale n'avait certes pas fixé de jour de scrutin précis pour les premières élections, mais elle avait au moins ordonné aux cantons, dans une décision, de "procéder immédiatement à l'élection des membres du Conseil national et du Conseil des Etats". Il était toutefois exigé que les élections aient lieu avant le 6 novembre 1848, car la séance constitutive de l'Assemblée fédérale (Conseil national et Conseil des États) était prévue à cette date à Berne.
2 Avec l'entrée en vigueur de la loi fédérale concernant l'élection des membres du Conseil national du 21 décembre 1850, le dernier dimanche d'octobre à la fin de la période administrative a été désigné comme jour d'élection. Cette date d'élection a été confirmée par l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 14 février 1919 concernant les élections au Conseil national. Ainsi, les élections pour le renouvellement intégral ordinaire du Conseil national pour les années 1851 à 1975 ont eu lieu le dernier dimanche d'octobre.
3 Depuis 1979, les élections au Conseil national ont lieu l'avant-dernier dimanche d'octobre. L'avancement de la date d'une semaine a eu lieu avec l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur les droits politiques en 1978. Cet avancement était justifié par le fait que le délai entre le dernier dimanche d'octobre (jour des élections) et la séance constitutive du Conseil national, qui se tenait (jusqu'aux élections de 1999 incluses) le dernier lundi de novembre, était très court pour établir et vérifier les résultats des élections et pour régler les éventuels recours électoraux. C'est pourquoi le Conseil fédéral a proposé, lors de la création du LDP, d'avancer d'une semaine la date des élections au Conseil national. L'avancement de la date des élections générales ainsi que l'art. 19 LDP dans son ensemble ont été adoptés sans discussion tant par le Conseil national que par le Conseil des Etats.
II. Comparaison des législations
4 Contrairement à la Confédération, la majorité des cantons ne prévoient pas de date déterminée par la Constitution ou la loi pour l'élection (jour de l'élection) du parlement cantonal. Dans ces cantons, le jour des élections est fixé par l'autorité organisatrice des élections (BE, LU, UR, SZ, OW, GL, SO, BS, BL, SH, AR, SG, TG, VD). Les textes cantonaux relatifs aux droits politiques prévoient parfois une période à la fin d'une législature en cours durant laquelle l'élection doit avoir lieu, la date concrète étant également fixée par l'autorité organisatrice des élections :
ZH : entre janvier et avril de l'année électorale
NW : au plus tard le 15 avril de l'année électorale
FR : au cours du quatrième trimestre de l'année électorale
AI : une semaine après la Landsgemeinde ordinaire les années d'élections générales du Conseil national ou, si le district a introduit le vote aux urnes, au plus tard le troisième dimanche de mai
GR : en mai ou juin de l'année d'élection
AG : au plus tard en octobre de l'année électorale
TI : un jour en avril de l'année électorale
NE : en avril de l'année électorale
GE : entre le 1er mars et le 30 avril de l'année électorale.
5 Seuls trois cantons prévoient, à l'instar de la Confédération, un jour d'élection déterminé par une disposition légale :
ZG : premier dimanche d'octobre de l'année électorale
VS : premier dimanche de mars de l'année électorale
JU : avant-dernier dimanche d'octobre de l'année électorale.
6 Les dates des élections fixées par une disposition légale ne peuvent être modifiées que par voie constitutionnelle ou législative. Elles offrent ainsi une certaine sécurité juridique et de planification à tous les acteurs politiques et aux électeurs, car les dates d'élection du Parlement sont connues depuis des décennies. Dans les cantons où l'autorité organisatrice des élections détermine la date concrète des élections, la disposition peut être soumise à une influence politique. Si celle-ci devient un sujet politique en amont, elle peut également influencer les élections. Par exemple, lors des élections de renouvellement du Conseil cantonal et du Conseil d'Etat du canton de Zurich en 2023, la fixation de la date des élections a donné lieu à une controverse, car le Conseil d'Etat avait fixé la date des élections plus tôt que d'habitude (février au lieu d'avril) et s'est ainsi vu reprocher d'avoir "empêché une véritable campagne électorale".
7 Pour les élections de remplacement ou complémentaires, les cantons prévoient, en accord avec la Confédération, que la date est fixée par l'autorité organisatrice des élections.
III. Importance de la disposition et contenu de la norme
8 L'art. 19 LDP fixe la date de l'élection du Conseil national pour le renouvellement intégral ordinaire conformément à l'art. 149 Cst. ainsi que la compétence de fixer la date des élections de remplacement et des élections complémentaires conformément aux art. 51 et 56 LDP et pour le renouvellement intégral extraordinaire conformément à l'art. 193 al. 3 Cst.
A. al. 1, première phrase : Moment du renouvellement intégral ordinaire
9 Conformément à l'art. 19 al. 1, 1re phrase, LDP, les élections pour le renouvellement intégral ordinaire du Conseil national, qui a lieu tous les quatre ans (art. 149 al. 2, 2e phrase, Cst.), ont lieu l'avant-dernier dimanche d'octobre. La date des élections étant prévue par la loi, elle ne peut être modifiée que par voie législative (art. 164, al. 1, let. a, Cst.). La mention de la date concrète dans la circulaire du Conseil fédéral aux gouvernements cantonaux concernant le renouvellement intégral du Conseil national n'a donc qu'un effet déclaratoire.
10 En raison de la fixation légale de la date de l'élection, les dates des prochaines élections du renouvellement intégral ordinaire sont déjà connues (22 octobre 2023, 24 octobre 2027, 19 octobre 2031, 21 octobre 2035, 23 octobre 2039, etc.)
B. al. 1, 2e phrase : date des élections de remplacement et des élections complémentaires
11 En vertu de l'art. 19, al. 1, 2e phrase, LDP, le gouvernement du canton dans lequel l'élection complémentaire ou de remplacement doit avoir lieu est compétent pour fixer la date des élections de remplacement (art. 51 LDP) et des élections complémentaires (art. 56 LDP) au Conseil national. Une élection de remplacement doit être organisée si, dans les circonscriptions électorales où seul un membre du Conseil national doit être élu, le membre élu démissionne du Conseil national ou décède en cours de législature. Une élection complémentaire est nécessaire lorsque le siège d'un membre sortant du Conseil national ne peut être pourvu ni par un remplacement ni par une nomination complémentaire.
12 Le gouvernement cantonal fixe l'élection à la date la plus proche possible. La notion de "prochaine date possible" est une notion juridique indéterminée. Elle n'est pas définie par le droit fédéral et on ne trouve pas non plus d'indications sur son interprétation dans les matériaux. Il est toutefois évident que la disposition légale doit garantir qu'un siège vacant au Conseil national soit repourvu le plus rapidement possible et que l'effectif de 200 députés garanti par l'art. 149 al. 1 Cst. puisse être rétabli rapidement. En conséquence, une élection de remplacement ou complémentaire doit en principe avoir lieu à la date qui "s'offre comme prochaine possibilité". En conséquence, une élection de remplacement ou complémentaire doit avoir lieu à la date en blanc suivante pour les votations populaires fédérales après la survenance de la vacance. Le gouvernement cantonal n'est certes pas lié à ces dates en blanc. En application par analogie de l'art. 21 al. 1 LDP, il doit toutefois impérativement respecter le délai de dépôt des candidatures fixé par le droit cantonal lors de la fixation de la date. Lors de la fixation de la date des élections, ce délai ne doit évidemment pas encore être échu et les partis et organisations politiques doivent disposer de suffisamment de temps entre l'ordre d'élection et la date limite de dépôt des candidatures pour présenter une candidature au sein du parti ou de l'organisation.
13 Cette disposition peut notamment créer des difficultés lorsque la démission d'un membre du Conseil national intervient peu avant un renouvellement intégral imminent. On peut citer à titre d'exemple un cas survenu dans le canton d'Appenzell Rhodes-Intérieures : Le 28 avril 2019, la Landsgemeinde a élu Daniel Fässler (PDC/AI), alors conseiller national, au Conseil des États. Fässler a pris ses fonctions de conseiller aux États le 3 juin 2019. En raison de la règle d'incompatibilité selon l'art. 144 al. 1 Cst., il a démissionné du Conseil national le jour précédent. Le siège du Conseil national des Rhodes-Intérieures est ainsi devenu vacant quatre mois et demi avant l'élection générale ordinaire. Le gouvernement cantonal (commission cantonale) a alors renoncé à ordonner une élection de remplacement pour le siège vacant au Conseil national. Cette renonciation est à mon avis compatible avec le droit fédéral. L'art. 19 al. 1 phrase 2 LDP prévoit une certaine marge d'appréciation pour les gouvernements cantonaux. Les gouvernements cantonaux peuvent renoncer à ordonner une élection de remplacement si l'élection générale ordinaire a lieu dans les six mois et si le fonctionnement du Conseil national n'en est pas entravé. L'organisation et le déroulement parallèles d'une élection de remplacement et d'une élection de renouvellement intégral sont non seulement disproportionnés, mais le nouveau membre du Conseil national élu lors de l'élection de remplacement ne pourrait en règle générale participer qu'à la session d'automne précédant le renouvellement intégral, en raison du peu de temps à disposition. Renoncer à une élection de remplacement peu avant les élections ordinaires de renouvellement intégral n'est pas un événement exceptionnel en Suisse. Certains cantons prévoient d'ailleurs, pour leurs élections à organiser selon le droit cantonal, de renoncer à des élections de remplacement si la vacance ne survient pas plus de six mois avant les élections ordinaires de renouvellement.
C. al. 2 : Moment du renouvellement intégral extraordinaire
14 L'art. 19 al. 2 LDP règle le moment du renouvellement intégral extraordinaire du Conseil national au sens de l'art. 193 al. 3 Cst. L'art. 193 Cst. règle la procédure de révision totale de la Constitution fédérale. Celle-ci peut être proposée par le peuple ou par l'un des deux conseils, ou décidée par l'Assemblée fédérale (art. 193 al. 1 Cst.). Si l'initiative émane du peuple ou si les deux conseils ne sont pas d'accord, c'est le peuple qui décide de la mise en œuvre de la révision totale (art. 193 al. 2 Cst.). Si le peuple approuve une révision totale de la Constitution fédérale, un renouvellement intégral du Conseil national et du Conseil des États est nécessaire. La date du renouvellement intégral extraordinaire du Conseil national est fixée par le Conseil fédéral. Bien que la Constitution fédérale ne fixe pas de délai ou de période pour le renouvellement intégral, la doctrine unanime estime qu'il doit avoir lieu sans délai.
15 Si le peuple accepte une révision totale de la Constitution fédérale, le Conseil des Etats doit également faire l'objet d'un renouvellement intégral (non connu par ailleurs) (art. 193 al. 3 Cst.). Un renouvellement intégral du Conseil des États n'est en principe pas prévu : Comme les membres du Conseil des États sont élus selon le droit cantonal (art. 150 al. 3 Cst.), la durée de leur mandat est déterminée par le droit cantonal applicable. Le droit fédéral ne prévoit donc pas de durée de mandat ou de législature pour le Conseil des États. Étant donné qu'il n'y a jamais eu de renouvellement intégral du Conseil des États et que rien de pertinent ne ressort de la documentation législative relative à l'art. 19 al. 2 LDP, le moment du renouvellement intégral du Conseil des États au sens de l'art. 193 al. 3 Cst. pourrait donner lieu à des conflits dans la pratique. La question se pose notamment de savoir si le Conseil fédéral peut également fixer la date du renouvellement intégral du Conseil des Etats sur la base de l'art. 19 al. 2 LDP.
16 Dans la deuxième édition de leur ouvrage de référence "Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft", Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser défendent l'idée que, sur la base de l'art. 19 al. 2 LDP, le Conseil fédéral fixe la date du renouvellement intégral extraordinaire, sans faire de distinction entre le renouvellement intégral du Conseil national et celui du Conseil des Etats. A mon avis, l'art. 19 al. 2 LDP n'est toutefois pas pertinent pour le renouvellement intégral du Conseil des Etats au sens de l'art. 193 al. 3 Cst. Même en cas de renouvellement intégral au sens de l'art. 193 al. 3 Cst., les membres du Conseil des Etats doivent être élus selon le droit cantonal (art. 150 al. 3 Cst.). Cela signifie par conséquent que les autorités prévues à cet effet par le droit cantonal pertinent fixent la date du renouvellement intégral des membres du Conseil des États. Cette conclusion peut également être étayée par des considérations systématiques : En raison de la position de l'art. 19 al. 2 LDP dans le titre 3 de la LDP "Election du Conseil national", il faut partir du principe que le législateur a voulu, avec l'art. 19 al. 2 LDP, régler exclusivement l'élection du Conseil national et donc ne pas intervenir explicitement dans la compétence des cantons.
17 Il résulte de ce qui précède qu'en cas d'acceptation par le peuple de la révision totale de la Constitution fédérale, le Conseil fédéral fixe exclusivement, sur la base de l'art. 19 al. 2 LDP, la date du renouvellement intégral extraordinaire du Conseil national. Etant donné qu'en vertu de l'art. 53 al. 1 LDP, la séance constitutive doit obligatoirement avoir lieu le septième lundi suivant l'élection, la date de la séance constitutive du Conseil national nouvellement élu serait également connue avec la fixation de la date de l'élection. En raison de l'égalité de traitement entre le Conseil national et le Conseil des Etats (art. 148 al. 2 Cst.), il s'impose que la séance constitutive du Conseil des Etats - qui a lieu pour la première fois depuis 1848 - ait lieu le même jour que celle du Conseil national. Une constitution du Conseil des États serait impérative en raison du renouvellement intégral des deux conseils. Cela aurait pour conséquence que les membres du Conseil des États doivent être élus dans les cantons jusqu'au jour de la séance constitutive. Dans ce sens, le Conseil fédéral pourrait inviter les cantons à organiser les élections des membres du Conseil des États jusqu'à cette date.
18 Comme un renouvellement intégral des deux Chambres au sens de l'art. 193 al. 3 Cst. ne s'est jamais produit depuis le début de l'État fédéral moderne, l'art. 19 al. 2 LDP n'a pas encore été appliqué.
Je remercie Benjamin Böhler, assistant auxiliaire au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour son aide dans la recherche de matériel et pour ses précieuses remarques lors de la relecture du texte.
Bibliographie
Biaggini Giovanni, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl., Zürich 2017.
Epiney Astrid/Diezig Stefan, Kommentierung zu Art. 193 BV, in: Waldmann Bernhard/Besler Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015.
Hangartner Yvo/Ehrenzeller Bernhard, Kommentierung zu Art. 193 BV, in: Ehrenzeller Bernhard/Schindler Benjamin/Schweizer Rainer J./Vallender Klaus A. (Hrsg.), St. Galler Kommentar, Bundesverfassung, 3. Aufl., Zürich 2014.
Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 1. Aufl., Zürich 2000.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.
Gfeller Katja, Kommentierung zu Art. 51 BPR, in: Glaser Andreas/Braun Binder Nadja/Bisaz Corsin/Tornay Schaller Bénédicte (Hrsg.), Onlinekommentar zum Bundesgesetz über die politischen Rechte, abrufbar unter https://onlinekommentar.ch/de/kommentare/bpr51, besucht am 15.6.2023.
Mahon Pascal/Weerts Sophie, Partie VII Procédures: La procédure d’adaption et de révision de la Constitution fédérale, in: Diggelmann Oliver/Hertig Randall Maya/Schindler Benjamin (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2020, S. 1883–1911.