I. Historique

1 La question de l'accès aux listes de signatures déposées a déjà été soulevée au 19e siècle. L'administration a autorisé cet accès dans certains cas et a saisi le Conseil fédéral en 1882 pour savoir si des tiers pouvaient consulter les signatures déposées dans le cadre d'une demande de référendum concrète. Celui-ci autorisa la consultation (y compris pour la presse), mais exigea une notification préalable. La pratique fit ensuite parler d'elle au Parlement et une demande fut déposée, sans succès, pour que le Conseil fédéral ne permette plus à l'avenir la consultation par des tiers. En outre, en 1894, le Tribunal fédéral a reconnu, dans le cadre d'un recours émanant du canton de Nidwald, le droit général de consulter les signatures déclarées non valides.

2 En 1956, le Département fédéral de justice et police a expressément déclaré que les listes de signatures soumises à l'autorité fédérale compétente ne devaient pas être rendues aux comités d'initiative afin de protéger les signataires. Les juristes ont salué cette pratique et ont insisté sur le fait que les noms des signataires ne devaient pas être publiés. La loi fédérale sur la procédure d'initiative populaire visant à la révision de la Constitution (loi sur l'initiative populaire) a codifié cette pratique et stipule expressément à l'article 4, paragraphe 5, que les signatures déposées une fois auprès du Conseil fédéral ne peuvent être ni restituées ni consultées.

3 La disposition légale ne concernait que le droit d'initiative populaire, mais elle s'appliquait par analogie aux listes de signatures pour les référendums facultatifs. La loi fédérale sur les droits politiques (LDP) a ensuite repris cette disposition, tant pour l'initiative populaire (art. 71 LDP) que pour le référendum facultatif (art. 64 LDP).

4 L'article 64 de la LDP portait à l'origine le titre « Dépôt », comme c'est encore le cas aujourd'hui à l'article 71 de la LDP concernant l'initiative populaire. La disposition initiale de l'article 64, paragraphe 1, de la LDP se référait au dépôt et a été déplacée sous une forme plus précise dans le nouvel article 59 bis de la LDP lors de la modification de la loi en 1996. En même temps, l'article 64 LDP a été intitulé « Exclusion de la consultation ». L'intitulé ne mentionne que l'exclusion de la consultation, et non pas l'exclusion de la restitution, ce qui ne reflète pas pleinement le contenu de la norme.

II. Signification de la disposition

A. Généralités

5 Le Conseil fédéral a justifié la réglementation dans la loi sur les initiatives populaires de 1962 d'une part par le fait que les listes de signatures deviennent des documents officiels lors de leur dépôt et ne peuvent donc pas être restituées au comité d'initiative, même si celui-ci retire l'initiative populaire. D'autre part, le Bundesrat a constaté que la réglementation garantirait «aux citoyens une protection contre les moyens de pression économiques, politiques et autres auxquels ils sont parfois exposés dans l'exercice de leurs droits politiques». En d'autres termes, l'objectif de cette disposition est de protéger le secret du vote.

6 La protection du secret du vote lors de la collecte de signatures est moins importante que lors du vote lors des élections et des référendums. Ainsi, le fait que les personnes chargées de contrôler les listes de signatures aient connaissance de l'expression de la volonté ne constitue pas une violation du secret du vote. La Chancellerie fédérale est également autorisée à traiter les données dans le cadre des dispositions relatives à la protection des données. Comme il s'agit d'informations sur des opinions et des activités politiques, les données doivent être qualifiées de particulièrement sensibles au sens de l'art. 5, let. c, ch. 1 de la loi fédérale sur la protection des données (LPD).

7 Le secret du vote lors de la collecte de signatures pour des référendums et des initiatives s'applique en principe également avant le dépôt des listes de signatures auprès de la Chancellerie fédérale. En conséquence, l'article 19, paragraphe 6, de l'ordonnance sur les droits politiques (ODP) oblige les autorités compétentes pour la certification des droits de vote à respecter le secret du vote. Le traitement des données est également régi par la législation cantonale sur la protection des données.

B. Comparaison juridique

8 Les cantons suisses excluent souvent explicitement la restitution des listes de signatures déposées et leur consultation.

9 Certains cantons prévoient toutefois des exceptions à l'exclusion de la consultation. Ainsi, dans le canton de Zurich, le comité et les signataires concernés peuvent consulter les listes de signatures si le référendum ou l'initiative n'aboutit pas et que la consultation est nécessaire pour préserver leurs droits. Dans les cantons du Tessin et de Genève, les comités ou leurs représentants peuvent consulter les signatures invalidées ; dans le canton de Neuchâtel, ce droit est accordé aux électeurs. Le canton de Schaffhouse prévoit que des renseignements peuvent être demandés sur les invalidations, et le canton de Fribourg informe directement les personnes concernées des signatures invalidées si la demande n'aboutit pas en raison des invalidations.

10 Certains cantons prévoient expressément que les listes de signatures doivent être détruites après la constatation juridiquement valable de la réalisation. Le canton de Vaud interdit expressément aux comités de conserver des copies des listes de signatures.

III. Commentaire du texte de la norme

A. Exclusion de la restitution des listes de signatures

11 La disposition de l'art. 64, al. 2, LDP régit l'interdiction de restituer les listes de signatures. Les personnes et/ou organisations qui étaient à l'origine en possession des listes de signatures perdent le pouvoir de disposer de ces listes lorsqu'elles sont remises à la Chancellerie fédérale. À partir de ce moment, elles sont considérées comme des documents officiels et sont conservées par les autorités fédérales.

12 L'interdiction de restitution s'applique également aux différents signataires d'une demande de référendum. Eux non plus ne peuvent pas exiger la restitution de leur signature ni la retirer.

B. Exclusion de la consultation des listes de signatures

13 La disposition de l'art. 64 LDP exclut la consultation des listes de signatures après leur dépôt à la Chancellerie fédérale. En tant que disposition spéciale selon l'art. 4 de la loi fédérale sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans), elle prime sur le droit d'accès aux documents officiels.

14 Les signataires de référendums (et, selon l'art. 71, al. 2, d'initiatives populaires) sont protégés contre la divulgation de leur volonté politique. En revanche, les signataires de propositions de candidats aux élections du Conseil national ne bénéficient pas d'une telle protection. Selon l'article 26 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP), les électeurs de la circonscription électorale concernée peuvent consulter les listes de candidats et donc les noms des signataires auprès de l'autorité compétente. Selon le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral, les auteurs des listes de candidats remplissent une fonction publique et les électeurs ont un intérêt légitime à savoir qui se cache derrière une liste de candidats. L'intérêt général, notamment en ce qui concerne la liberté de vote et de référendum, l'emporte sur l'intérêt du secret des noms des signataires des listes de candidats.

15 L'interdiction de consultation a pour conséquence que les listes de signatures déposées ne sont pas archivées aux Archives fédérales, car cela irait à l'encontre de l'objectif de l'article 64, paragraphe 2, de la loi fédérale sur les droits populaires (BPR). Les listes sont détruites dès qu'elles ont rempli leur fonction. Dans la pratique, la Chancellerie fédérale détruit les listes de signatures déposées dès que le résultat du référendum sur le projet concerné est connu ou, si la demande n'aboutit pas, dès que la décision relative à l'échec du référendum est devenue définitive. Un exemplaire vierge de la liste de signatures est archivé dans les archives fédérales, ce qui satisfait aux exigences en matière d'archivage.

16 En ce qui concerne la question de savoir si l'article 64, paragraphe 2, de la loi fédérale sur les droits populaires autorise la consultation dans des cas exceptionnels, les avis sont partagés. Une partie de la doctrine, s'appuyant sur un ancien arrêt de la Cour fédérale de 1894, part du principe qu'il existe un droit de consultation si l'autorité compétente invalide un nombre de signatures tel que la demande échoue ou menace d'échouer. Cette interprétation juridique correspondrait aux possibilités de consultation telles que réglementées par la loi du canton de Zurich. Selon d'autres voix dans la doctrine, l'octroi du droit de consulter les listes de signatures violerait le secret du vote et serait donc inadmissible.

17 La Chancellerie fédérale suit une pratique stricte et n'accorde pas le droit de consulter les listes de signatures, même si la demande n'aboutit pas. Ainsi, dans les décisions relatives à la non-réalisation, il était auparavant expressément indiqué que les signatures déposées restaient sous clé et sous la garde des autorités fédérales. Entre-temps, le passage correspondant ne fait plus partie des décisions relatives à la non-réalisation. La pratique n'a toutefois pas changé. Néanmoins, la question de savoir si la consultation est exclue même dans les cas où une protection juridique efficace contre la décision de non-réalisation (voir art. 80, al. 2, LDP) serait impossible sans consultation est tout à fait justifiée. L'objectif de l'art. 64, al. 2, LDP est de protéger le secret du vote des signataires. Une interprétation trop rigide de cette disposition pourrait aller à l'encontre de leurs intérêts, car en cas de litige sur la non-réalisation d'un référendum, c'est en fin de compte la protection des droits politiques des signataires qui est en jeu.

18 Depuis 2022, la Chancellerie fédérale a déposé plusieurs plaintes pénales en rapport avec des signatures présumées falsifiées. Ce faisant, elle a également permis aux autorités de poursuite pénale de consulter les listes de signatures qui lui avaient été remises. Selon l'article 194, paragraphe 2, du Code de procédure pénale suisse (CPP), les autorités administratives doivent mettre leurs dossiers à la disposition du ministère public ou des tribunaux pour consultation, à moins que des intérêts publics ou privés prépondérants ne s'y opposent. La remise de dossiers est notamment possible dans le cadre de procédures pour fraude électorale. Dans les cas concrets, le secret du vote n'a pas fait obstacle à la divulgation des documents. En effet, la protection de la volonté populaire, à laquelle sert la procédure pénale en vertu des articles 279 et suivants du Code pénal suisse (CP), l'a emporté sur l'intérêt individuel au secret.

19 Dans son rapport en réponse au postulat 21.3607 du 20 novembre 2024, le Conseil fédéral a examiné les questions de politique nationale liées à la collecte électronique de signatures (e-collecting). Dans le même temps, il a chargé la Chancellerie fédérale de prendre les dispositions nécessaires pour pouvoir mener des essais pratiques limités en matière d'e-collecting. Par ailleurs, le Parlement a donné des mandats au Conseil fédéral qui vont dans le même sens. La protection du secret du vote devra également être garantie dans le cadre de la collecte électronique de signatures, ce qui présente à la fois des opportunités et des risques. Compte tenu des évolutions dans ce domaine, la question se posera tôt ou tard de savoir dans quelle mesure la disposition de l'article 64 de la loi fédérale sur les droits politiques (LDP) doit être adaptée ou précisée à la lumière des nouveaux enjeux.

Remerciements à Julien Fiechter et Valentina Beti pour la relecture de cet article et leurs suggestions.

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