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I. Historique
1 La disposition relative aux quotas de signatures a été adaptée à plusieurs reprises au cours des décennies. La loi sur l'élection du Conseil national de 1919 contenait déjà la prescription selon laquelle chaque proposition électorale devait être signée personnellement par au moins 15 électeurs domiciliés dans la circonscription électorale. Avec l'adoption de la LDP de 1976, le nombre minimum de signataires a été porté à 50. Lors de la révision de 1994, le quorum de signatures a été relevé de manière échelonnée pour les petits, moyens et grands cantons à 100, 200 et 400 respectivement. Lors de révisions ultérieures de la loi, la règle a été assouplie - sous le titre de "facilités administratives" - en faveur des grands et moyens partis, qui ont été dispensés de fournir des signatures, d'abord sous conditions, puis sans condition.
2 Lors de la révision de 2002, les partis enregistrés auprès de la Chancellerie fédérale, présentant une seule candidature dans le canton et représentés dans la circonscription électorale pendant la législature en cours ou ayant obtenu au moins trois pour cent des voix lors de la dernière élection générale ont été dispensés de l'obligation de fournir des signatures. La révision de 2014 a finalement abandonné le critère selon lequel les partis ne sont dispensés de fournir des signatures que s'ils ne déposent qu'une seule proposition électorale dans la circonscription. Ce n'est que ce deuxième assouplissement de la prescription qui a apporté aux partis, en de nombreux endroits, le soulagement qu'ils espéraient, car depuis plusieurs tours de scrutin au Conseil national, les grands et moyens partis se présentent régulièrement avec plus d'une proposition électorale dans la plupart des cantons. Par conséquent, lors des élections au Conseil national de 2015 dans le canton de Berne, aucune des 26 propositions électorales n'était encore exemptée de la production des 400 signatures. En 2019, les partis UDC, PS, PBD, PLR, Verts, PVL et PEV n'ont plus eu à déposer de signatures pour leurs 19 listes électorales, contrairement aux 15 autres listes.
II. signification de la disposition
A. Généralités
3 Le sens de la disposition selon laquelle une proposition électorale doit être soutenue par un nombre minimal de votants est d'empêcher les propositions électorales non sérieuses (appelées listes de juxtaposition) et d'endiguer "l'inflation de listes et de candidats" régulièrement déplorée dans les débats parlementaires. L'augmentation du quorum à 50 signatures dans le cadre de la création du LDP devait servir à "mettre un peu de frein au dépôt de listes à la légère ou de manière délibérée". Lors de la révision de 1994, la nouvelle augmentation du nombre minimum de signatures a également été justifiée par l'objectif d'endiguer le "flot de listes et de candidats" et d'empêcher les listes de plaisanterie ou les "listes de comptoir".
4 Une autre approche visant à lutter encore plus fortement contre "l'inflation des listes" a été suggérée à plusieurs reprises dans le débat politique : l'introduction d'une contribution aux frais d'impression des bulletins de vote ou d'un dépôt à cet effet - le dépôt étant remboursé si les listes atteignent un certain nombre de voix. Lors des débats sur l'adoption de la LDP, une proposition visant à instaurer un tel dépôt avait été présentée au Conseil national ; lors de la révision de 1994, le Conseil fédéral avait introduit une proposition qui aurait permis aux cantons d'introduire une contribution aux frais d'impression ou une caution à cet effet. Les deux propositions ont échoué en séance plénière, on a hésité, pour des raisons de politique démocratique, à introduire un obstacle financier à la participation aux élections.
5 La norme n'atteint pas l'objectif d'endiguer "l'inflation des listes et des candidats". Lorsque le Parlement a relevé le quorum à 50 en 1976, 170 listes et 1947 candidats s'étaient présentés aux élections de 1975 dans les cantons à représentation proportionnelle. Lorsque le Parlement a relevé le quorum une deuxième fois en 1993 (à 100, 200 et 400), 248 listes et 2561 candidats s'étaient déjà présentés aux élections du Conseil national de 1991. Lors des élections au Conseil national de 2023, 618 listes avec 5909 candidats se sont présentées dans les cantons à représentation proportionnelle.
6 Même les petits groupes d'outsiders ou les candidats isolés n'ont en général aucune peine à atteindre les quorums de signatures, qui ne sont pas très élevés. Un coup d'œil sur les statistiques montre toutefois que l'augmentation massive des listes et des candidatures n'est pas essentiellement due aux candidatures d'outsiders. Ces dernières années, c'est surtout le nombre de candidatures des partis représentés au Conseil national ou qui font de la politique depuis plusieurs années qui a fortement augmenté - leur nombre est passé de 368 en 2015 à 458 en 2019 et à 553 en 2023. Les partis établis se présentent avec de plus en plus de listes partielles (par ex. régionales, spécifiques au sexe ou à l'âge). Le fait que, depuis les élections de 2019, les partis établis soient dispensés de fournir des signatures conformément au quorum, même s'ils déposent plus d'une liste électorale dans la circonscription, a peut-être aussi contribué à cette évolution (cf. supra N 2). Les 65 listes classées par l'OFS sous "Autres" ne représentaient en 2023 que 10,5 pour cent des listes. La part des candidats sur les "autres" listes par rapport au nombre total de candidatures est encore plus faible (9,1 %). Reste à savoir si les quotas de signatures en vigueur empêchent tout de même, dans quelques cas, quelques candidatures individuelles absolument sans soutien..
B. Droit comparé
7 Les cantons connaissent des dispositions comparables dans leurs règles d'élection des parlements cantonaux. Les candidatures doivent être signées par un nombre minimum d'électeurs, le nombre variant actuellement entre 3 (NE) et 50 (GE, TI). Dans certains cantons, les partis et groupements établis sont, à des conditions légèrement différentes, dispensés du quorum de signatures ; dans ce cas, la proposition électorale doit être signée par une personne qui les représente et une personne qui les remplace. Une personne ne peut signer qu'une seule proposition électorale et ne peut pas retirer sa signature.
III. Quorum de signatures
A. Nombre minimum (al. 1)
8 Chaque proposition électorale doit être signée à la main par un nombre minimum d'électeurs ayant leur domicile politique dans la circonscription électorale.
9 Signé à la main signifie : signé de la propre main des électeurs. Le dépôt de la proposition de vote avec les signatures originales est exigé. Le dépôt des signatures par fax ou scan ne suffit pas.
10 Les électeurs signant une proposition de vote doivent avoir leur domicile politique dans la circonscription électorale. Cette condition n'est en revanche pas requise pour les candidats (cf. OK-Wyler, art. 22 LDP n. 7). Les électeurs suisses de l'étranger dont la commune de vote se trouve dans la circonscription électorale peuvent également signer une proposition de vote.
11 Les candidats peuvent signer leur propre proposition électorale s'ils ont leur domicile politique dans la circonscription électorale et s'ils sont majeurs au moment du dépôt de la proposition électorale. (Pour pouvoir se présenter valablement, il leur suffit d'être majeurs au plus tard le jour de l'élection). Conformément à l'art. 8b, al. 2, RPP, une personne qui se porte candidate déclare en même temps, par sa signature sur la proposition de vote, qu'elle accepte sa propre candidature au sens de l'art. 22, al. 3, LDP.
12 Le nombre minimal de signatures pour une proposition électorale est de :
100 dans les cantons de 2 à 10 sièges ; (actuellement : LU, SZ, ZG, FR, SO, BS, BL, SH, GR, TG, TI, VS, NE, JU)
200 dans les cantons de 11 à 20 sièges ; (actuellement : SG, AG, VD, GE)
400 dans les cantons de plus de 20 sièges. (actuellement : ZH, BE).
13 Ces quorums sont très bas. Ils oscillaient - situation : élections au Conseil national de 2023 - entre 0,2 % des électeurs dans les cantons de Schaffhouse et du Jura et 0,04 % des électeurs dans les cantons de Zurich, Lucerne et Vaud.
14 Dans son "Code de conduite électorale" adopté en 2002, la Commission de Venise (Commission européenne pour la démocratie par le droit), une institution du Conseil de l'Europe, a considéré que l'exigence d'un certain nombre de signatures pour le dépôt d'une candidature n'était pas fondamentalement contraire au principe du suffrage universel. Au point 1.3 des lignes directrices, la Commission a indiqué que "la présentation de candidats individuels ou de listes de candidats (...) peut être subordonnée à un certain nombre de signatures". Toutefois, la loi ne devrait pas "exiger des signatures de plus de 1 % des électeurs de la circonscription". Les quotas de signatures de l'article 24, alinéa 1, de la LDP sont très éloignés de ce seuil.
15 Dans un arrêt concernant l'invalidation d'une proposition électorale lors des élections cantonales schwytzoises, le Tribunal fédéral a protégé (en se référant également à l'article 24 LDP) l'exigence d'un quorum de signatures pour les propositions électorales. Si une proposition électorale est soutenue par un certain nombre d'électeurs, cela montre que la personne proposée bénéficie "au moins d'un soutien minimal au sein de la population". En ce sens, le quorum de signatures sert à empêcher ou du moins à rendre plus difficile les propositions électorales qui ne sont pas sérieuses ou les listes dites de plaisanterie. Il est dans l'intérêt des électeurs que seules des propositions électorales sérieuses leur soient soumises. Pour qu'un quorum de signatures pour les propositions électorales puisse remplir son objectif, il doit être suffisamment élevé pour empêcher ou du moins rendre plus difficile le dépôt de propositions électorales qui ne sont pas sérieuses. En même temps, l'obstacle lié au quorum de signatures ne doit pas être excessivement élevé eu égard à la liberté de vote découlant de l'art. 34, al. 2, Cst. Dans le cas concret de la très petite commune de Riemenstalden, qui constitue une circonscription électorale à part entière, le nombre de cinq signatures requises pour la commune était très faible en valeur absolue, mais très élevé par rapport aux 53 électeurs seulement des communes (9,4% du corps électoral). Au vu de l'objectif de la norme, le Tribunal fédéral a estimé que le quorum exigé n'était pas excessif, même pour la plus petite circonscription de Riemenstalden.
16 Certains cantons exigent qu'une attestation de droit de vote de la commune soit jointe au dépôt de la proposition électorale pour les personnes signataires, dans d'autres cantons, le droit de vote des signataires est vérifié par l'autorité organisatrice des élections. Si un bulletin de vote déposé n'atteint pas le quorum parce que certaines signatures doivent être biffées par l'autorité électorale, cela constitue, selon la circulaire du Conseil fédéral, une irrégularité au sens de l'article 29, alinéa 1, LDP, qui peut être corrigée dans le délai de mise au point. Un bref délai supplémentaire doit être fixé à la représentation de la candidature pour la remise des signatures (et attestations) manquantes. Dans la pratique, le fait qu'il n'y ait pas eu suffisamment de signatures de soutien ou qu'il manque des attestations de droit de vote est également considéré comme une irrégularité pouvant être corrigée.
B. Une seule proposition de vote (al. 2)
17 Une personne ayant le droit de vote ne peut pas signer plus d'une proposition de vote.
18 La signature ne peut pas être retirée après le dépôt de la proposition de vote.
19 Le nom d'un électeur qui signe plusieurs propositions électorales doit être immédiatement biffé par l'autorité électorale cantonale sur toutes les propositions électorales (art. 8b, al. 3, RPAC).
20 L'interdiction de retirer une seule signature implique, selon la Chancellerie fédérale, l'interdiction de retirer toutes les signatures. Il en résulte qu'une fois qu'une candidature a été déposée, elle ne peut plus être retirée. Si cette règle s'applique aux propositions électorales signées par un certain nombre d'électeurs conformément à l'art. 24, al. 1, LDP, elle doit également s'appliquer par analogie aux propositions électorales signées par les "personnes assurant la présidence et la direction" d'un parti conformément à l'art. 24, al. 3 et 4, LDP. Pour l'avenir, il faudrait se demander s'il ne faudrait pas - pour plus de clarté - formuler directement et sans équivoque dans la loi qu'une fois déposée, une candidature ne peut plus être retirée. (Par analogie avec la formulation de l'article 59b LDP : "Un référendum ne peut pas être retiré").
C. Partis enregistrés (al. 3 et 4)
21 L'alinéa 3 prévoit des exceptions à l'obligation de fournir les quorums de signatures. Ainsi, les quorums prévus à l'al. 1 ne s'appliquent pas à un parti qui était dûment enregistré auprès de la Chancellerie fédérale à la fin de l'année précédant les élections (art. 76a LDP), à condition qu'il soit représenté au Conseil national dans la même circonscription électorale pendant la législature qui s'achève ou qu'il ait obtenu au moins 3 % des voix lors de la dernière élection générale dans le même canton. Cette facilité s'applique à toutes les listes du parti concerné dans le canton (listes de jeunes, listes régionales, listes de Suisses de l'étranger, etc.)
22 Conformément à l'art. 76a, al. 1, LDP, un parti politique peut se faire enregistrer officiellement auprès de la Chancellerie fédérale s'il a) revêt la forme juridique d'une association au sens des art. 60 à 79 du code civil et b) est représenté sous le même nom par au moins un membre au Conseil national ou par au moins trois membres dans trois parlements cantonaux. Le registre des partis est public.
23 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la condition de l'article 76, alinéa 1, lettre b, n'est remplie que si le membre du Conseil national a déjà été élu comme représentant du parti concerné lors de la dernière élection générale. Un parti nouvellement créé auquel appartient un membre du Conseil national qui a été élu comme représentant d'un autre parti lors de la dernière élection ne remplit pas les conditions d'enregistrement.
24 Pour être dispensé de fournir les signatures conformément au quorum, le parti doit être dûment enregistré à la fin de l'année précédant les élections. L'enregistrement doit être régulièrement mis à jour. Les partis déjà enregistrés doivent communiquer à la Chancellerie fédérale toute modification de leurs statuts, de leur nom et de leur siège, ainsi que des noms et adresses des personnes assurant la présidence et la direction du parti fédéral. Les partis enregistrés qui ne satisfont pas à l'obligation d'annoncer les mutations avant le 1er mai de l'année électorale perdent le droit à l'exemption des quotas de signatures prévue à l'art. 24, al. 3 et 4, LDP.
25 Outre l'enregistrement en bonne et due forme, un parti doit remplir une autre condition pour être exempté du quorum de signatures dans un canton : Il doit avoir été représenté au Conseil national dans la même circonscription électorale pendant la législature en cours ou avoir obtenu au moins 3 pour cent des voix dans la circonscription électorale lors de la dernière élection générale. Les résultats de plusieurs listes du même parti sont alors additionnés.
26 La règle d'exception de l'article 24, alinéa 3, a été créée en 2002 et étendue de manière décisive en 2014 (cf. supra n. 2). Dans sa nouvelle version, elle a pour conséquence que, dans de nombreux cantons, les quotas de signatures exigés ne doivent plus être remplis que pour une minorité de propositions électorales. L'exception se transforme en règle.
27 Un parti qui remplit les conditions prévues à l'al. 3 doit uniquement déposer les signatures valables de tous les candidats conformément à l'art. 22, al. 3, LDP, ainsi que celles des personnes qui assurent la présidence et la direction (al. 4).
28 Pour déterminer qui sont les personnes déterminantes pour la présidence et la direction d'un parti, il faut se référer aux statuts du parti cantonal.
Bibliographie
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Steinmann Gerold, Kommentar zum Urteil 1C_213/2017 des Bundesgerichts, in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht, ZBl 2019, S. 198–208.
Matériaux
Bericht des Bundesrates vom 13.11.2019 an den Nationalrat über die Nationalratswahlen für die 51. Legislaturperiode (BBl 2019 7461).
Beschluss 314/2023 des Regierungsrates des Kantons Bern vom 22.3.2023 über die Durchführung der Nationalratswahlen vom 22.10.2023.
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975 (BBl 1975 I 1317).
Botschaft des Bundesrates über eine Teiländerung der Bundesgesetzgebung über die politischen Rechte vom 1.9.1993 (BBl 1993 III 445).
Botschaft des Bundesrates über eine Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 30.11.2001 (BBl 2001 6401).
Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 29.11.2013 (BBl 2013 9217).
Dekret des Regierungsrates des Kantons Schwyz vom 24.1.2023 für die Nationalratswahlen vom 22.10.2023.
Europäische Kommission für Demokratie durch Recht (Venedig-Kommission): Verhaltenskodex für Wahlen (Code of good practice in electoral matters). Verabschiedet am 5./6.7. und 18./19.10.2002.
Information der Staatskanzlei des Kantons Aargau vom 23.3.2023 zu den Nationalratswahlen 2023: Anleitung zum Wahlvorschlag.
Kreisschreiben des Bundesrates an die Kantonsregierungen vom 19.10.2022 über die Gesamterneuerungswahl des Nationalrates vom 22.10.2023 (BBl 2022 2547) (zit. Kreisschreiben BR NRW 2023).