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- I. Historique
- II. Droit comparé
- III. Importance de la disposition et contenu de la norme
- Bibliographie
I. Historique
A. Session constitutive
1 La loi fédérale concernant l'élection des membres du Conseil national du 21 décembre 1850 prévoyait des dispositions relatives à la séance constitutive du Conseil national et à la vérification des élections. Elle stipulait que les députés nouvellement élus au Conseil national devaient "se rendre à la séance constitutive du Conseil national dans la ville fédérale le premier lundi du mois de Christ, à 10 heures du matin, sans autre invitation". Les élus "munis d'une lettre d'un gouvernement cantonal attestant leur élection" pouvaient participer à chaque séance constitutive. Lors de la séance constitutive, les élections étaient examinées et les députés dont l'élection était contestée devaient se récuser pendant le traitement des réclamations électorales.
2 La loi fédérale sur les élections et les votations fédérales a été promulguée en 1872. Les dispositions de la loi fédérale de 1850 sur l'élection des membres du Conseil national relatives à la date de la séance constitutive du Conseil national et au contrôle des élections ont été reprises sans modification matérielle. Ainsi, de 1850 (début de la deuxième législature) à 1967 (début de la 38e législature), les séances constitutives du Conseil national ont toujours eu lieu le premier lundi de décembre.
3 En 1971, la loi a été complétée comme suit en ce qui concerne la date de la séance constitutive du Conseil national : selon cette modification, la séance constitutive peut être avancée au dernier lundi de novembre, à 10 heures, par "une décision prise lors de la session précédente par le Conseil national en accord avec le Conseil des États". Le Conseil fédéral a notamment justifié la nécessité de cette révision par le fait que la modification permettait de répondre à des "circonstances particulières d'une année civile" ou de "tenir compte de l'ordre du jour". Ce fut le cas en 1971 : le premier lundi de décembre tombait le 6 décembre 1971, ce qui ne laissait au Parlement "qu'environ 2 semaines ½ (19 jours) jusqu'au jour de Noël", soit une durée bien trop courte pour traiter les "affaires ordinaires de la session d'hiver (budget de la Confédération, des CFF et des PTT, crédits supplémentaires, rapport de gestion et comptes de la Régie des alcools)" et les "affaires de l'Assemblée fédérale". La séance constitutive du Conseil national de la 39e législature a eu lieu le dernier lundi de novembre, le 29 novembre 1971. La 40e législature suivante s'est à nouveau ouverte, comme d'habitude, le premier lundi de décembre (1er décembre 1975).
4 Lors de la création de la loi fédérale sur les droits politiques en 1976, une disposition concernant l'examen des élections a également été introduite (art. 53 LDP dans la version du 17 décembre 1976). Cette disposition prévoyait certes que la séance constitutive suivant l'élection du Conseil national devait d'abord statuer sur la validité des élections, mais le législateur a omis de fixer le moment de la séance constitutive. Ainsi, de 1978 à l'entrée en vigueur de la disposition actuellement en vigueur de l'art. 53 al. 1 LDP 2003, la date de la séance constitutive n'était pas réglée par la loi. A cette époque, les dates des séances constitutives du Conseil national étaient fixées conformément aux dispositions fixant le début de la session d'hiver. En conséquence, de 1978 à 2003, les séances constitutives ont eu lieu soit le dernier lundi de novembre, soit le premier lundi de décembre.
5 Lors de la révision de la LDP en 2001, le Conseil fédéral a fait remarquer dans son message que la date de la séance constitutive du Conseil national n'était pas réglée dans la loi. Mais comme il s'agit d'une "disposition importante au sens de l'art. 164 Cst. et que la constitution est la condition préalable pour que le conseil puisse délibérer", le Conseil fédéral a proposé au Parlement de régler la date de la séance constitutive dans la LDP. Le Parlement a suivi la demande du Conseil fédéral et a défini à l'art. 53 al. 1 LDP, dans sa version du 21 juin 2002, que la séance constitutive du Conseil national nouvellement élu a lieu le septième lundi suivant l'élection.
6 En 1994 déjà, l'art. 53 al. 3 LDP avait dû être révisé en raison d'une erreur législative. Dans sa version initiale, l'art. 53 al. 3 LDP stipulait qu'un membre nouvellement élu en raison d'un remplacement ou d'une élection complémentaire ne pouvait participer aux débats qu'après que son élection ait été déclarée valable. Comme cela s'applique bien entendu aussi aux membres du Conseil national nouvellement élus suite à une élection complémentaire, l'art. 53 al. 3 LDP a été complété en conséquence lors de la révision de la LDP en 1994.
B. Contrôle des élections sans traitement des recours électoraux
7 Jusqu'à la réforme de la justice de 2003, le Conseil national était compétent pour traiter en dernière instance les recours électoraux contre les élections du Conseil national dans le cadre du contrôle des élections, qui a lieu lors de la séance constitutive. Avec la mise en œuvre de la réforme de la justice, le Tribunal fédéral a toutefois acquis la compétence de juger les litiges pour violation des dispositions fédérales sur les droits politiques (art. 189 al. 1 let. f Cst.). Depuis lors, c'est donc le Tribunal fédéral qui statue en dernière instance sur les recours en matière électorale (voir également l'art. 77 al. 1 let. c en relation avec l'art. 80 al. 1 LTF). Dans le cadre du contrôle des élections, le Conseil national n'est plus compétent que pour la validation (conservation) de l'élection. Le législateur a ainsi réalisé la répartition du traitement des recours et de la validation des élections imposée par "la Constitution fédérale" et a adapté l'art. 53 LDP en conséquence. Le Parlement a ainsi répondu à l'appel de la doctrine : Selon les conceptions actuelles de l'Etat de droit et de la démocratie, "l'amalgame entre la validation d'une élection et le traitement simultané des recours électoraux par le Parlement nouvellement élu" n'est plus d'actualité.
II. Droit comparé
A. Séance constitutive
8 La majorité des cantons définissent dans leurs actes législatifs relatifs à l'élection de leur parlement ou dans les règlements des parlements le moment de la constitution du parlement. Dans de nombreux cas, les membres nouvellement élus des parlements cantonaux doivent, par analogie avec l'art. 53, al. 1, LDP, se réunir en séance constitutive à une date fixée par la loi après leur élection.
9 Dans une minorité de cantons, le gouvernement est compétent pour convoquer les membres du parlement nouvellement élus à la séance constitutive après le renouvellement intégral. Cette variante est problématique du point de vue de la séparation des pouvoirs, car elle rend le parlement nouvellement élu tributaire de la participation du gouvernement pour se constituer. C'est pourquoi il faut préférer la variante selon laquelle le moment de la constitution du parlement est fixé par la loi.
B. Contenu du contrôle des élections
10 Dans le cadre de leur séance constitutive, tous les parlements cantonaux procèdent à un contrôle des élections. Le contenu de l'examen électoral varie d'un canton à l'autre et peut être globalement divisé en deux catégories :
11 Dans la plupart des cantons, le contrôle des élections se limite à la validation (conservation) de l'élection. Dans ces cantons, l'examen des recours déposés contre les élections est effectué en dernier ressort par les tribunaux constitutionnels ou administratifs. Cette séparation de l'instance de validation et de l'instance de recours en matière électorale, réalisée dans la plupart des cantons, correspond non seulement à une exigence de longue date de la doctrine, mais aussi aux prescriptions contenues dans la garantie des voies de droit selon l'art. 29a Cst.
12 Dans d'autres cantons, peu nombreux, la séparation entre l'instance de vérité et l'instance de recours n'est pas (encore) réalisée. Dans les cantons de Zurich, Lucerne, Schwyz, Thurgovie et Valais, le parlement nouvellement élu statue aussi bien sur les recours électoraux déposés que sur la validation de sa propre élection. Ce lien entre l'instance de validation et l'instance de recours n'est pas compatible avec les exigences constitutionnelles fédérales, car dans ces cantons, la décision du parlement cantonal ne peut pas être portée devant un tribunal cantonal supérieur. Dans les cantons des Grisons et de Vaud, le parlement nouvellement élu est certes également compétent, dans le cadre du contrôle des élections, pour traiter les recours électoraux et pour valider l'élection. Ces décisions peuvent toutefois être contestées par un recours auprès de la cour constitutionnelle cantonale respective, ce qui permet de respecter la garantie des voies de droit.
III. Importance de la disposition et contenu de la norme
13 L'art. 53 LDP a pour objet la séance constitutive et pas seulement l'examen des élections proprement dit (comme le titre de l'article l'indique). La disposition fixe la date de la séance constitutive d'un conseil national nouvellement élu et définit à partir de quel moment un membre entrant ou nouvellement élu en cas d'élections de remplacement ou complémentaires peut participer aux délibérations du conseil national. La constitution - la constatation des résultats des élections parlementaires - concrétise le droit fédéral à un siège au Conseil national de chaque membre, qui acquiert ainsi tous les droits et obligations prévus par la Constitution et la loi (voir art. 6 ss. LParl). Elle fonde en outre la capacité d'action du Conseil national.
A. Al. 1
1. Séance constitutive
14 Après chaque renouvellement intégral du Conseil national, tous les députés réélus et nouvellement élus se réunissent pour la séance constitutive du Conseil national. La séance constitutive du Conseil national nouvellement élu a lieu le septième lundi suivant l'élection (art. 53, al. 1, première phrase, LDP). La constitution désigne la première réunion du Parlement nouvellement élu afin de prendre des décisions importantes, le plus souvent d'ordre organisationnel, et de désigner certains organes du Parlement. La constitution marque le début du mandat (législature) du conseil nouvellement élu (en tant qu'organe), tandis que celui du Conseil national précédemment élu prend fin (art. 57 LDP).
15 La procédure de la séance constitutive n'est pas réglée dans la LDP elle-même, mais dans le règlement du Conseil national (art. 53, al. 1, 4e phrase, LDP). Les points à l'ordre du jour de la séance constitutive sont fixés à l'art. 1 al. 2 RCN et doivent être traités dans l'ordre fixé par le règlement intérieur : La séance constitutive commence toujours par un discours de la doyenne ou du doyen d'âge ainsi que par un discours du plus jeune membre nouvellement élu du Conseil national (art. 1 al. 2 let. a RCN). Le Conseil national constate ensuite sa constitution (art. 1 al. 2 let. b RCN). La constatation de la constitution se fait sur proposition du bureau provisoire. Avant la séance constitutive, le bureau provisoire vérifie si les élections de la majorité des membres du Conseil n'ont pas été contestées ou ont été validées et fait une proposition en ce sens au Conseil (art. 4 al. 1 let. a RCN). Immédiatement après la constatation de la constitution, il est procédé à la prestation de serment des membres du Conseil présents dont l'élection n'a pas été contestée ou a été validée (art. 1 al. 2 let. c en relation avec l'art. 5 RCN). Après avoir constaté les éventuelles incompatibilités sur proposition du bureau provisoire (art. 1 al. 2 let. d en relation avec l'art. 4 al. 1 let. b RCN et l'art. 14 LParl), il est procédé à l'élection du président ou de la présidente, du premier vice-président ou de la première vice-présidente, du deuxième vice-président ou de la deuxième vice-présidente, des scrutateurs et des scrutateurs suppléants (art. 1 al. 2 let. e-i RCN).
16 La séance constitutive du Conseil national se termine par l'exécution ou l'exécution du Cantique suisse. L'exécution de l'hymne national au début d'une nouvelle législature n'est certes pas réglée par la loi ou par le règlement, mais elle correspond à la pratique du Conseil national depuis 2011. L'établissement de cette pratique est dû à une motion déposée en 2009 par l'ancienne conseillère nationale Ada Marra (PS/VD). Comme l'a précisé le bureau du Conseil national en réponse à cette motion, le fait de faire retentir l'hymne national "soulignerait le caractère solennel du début de la législature [...]", mais "chaque député est libre de chanter ou non l'hymne".
2. Vérification des élections ("constatation de la constitution")
17 Le Conseil national est constitué dès que les élections ont été déclarées valables par au moins la majorité de ses membres (art. 53, al. 1, 3e phrase, LDP). Cette décision du Conseil national ("constatation de la constitution") est exécutée d'office, même si aucun recours électoral n'a été déposé.
18 Lors de la séance constitutive, le Conseil national procède à la vérification des élections. On appelle contrôle électoral la procédure par laquelle la légalité et la validité d'une élection sont vérifiées. Jusqu'à la réforme de la justice de 2003, le Conseil national traitait dans le cadre de la vérification des élections aussi bien les recours électoraux en suspens contre l'élection du Conseil national que la validation de l'élection. Suite à la réforme de la justice, le traitement des recours et la validation de l'élection ont été scindés.
19 Selon la version actuelle de l'art. 53 al. 1 LDP, le contrôle de l'élection par le Conseil national est accessoire aux recours électoraux déposés auprès des gouvernements cantonaux et devant le Tribunal fédéral, conformément à l'art. 77 let. c en relation avec l'art. 80 al. 2 LDP. art. 80 al. 1 LTF. En raison de la priorité des recours électoraux, le Conseil national doit "attendre l'issue des procédures de recours concernées jusqu'au Tribunal fédéral et tenir compte du résultat des décisions qui ont un effet contraignant pour lui". Le Tribunal fédéral doit traiter définitivement les recours pendants devant lui contre les décisions des gouvernements cantonaux concernant les élections au Conseil national avant la constitution du Conseil national. En raison du partage des compétences, le Conseil national ne peut plus constater que la validité de toutes les élections qui n'ont pas été contestées devant le Tribunal fédéral ou dont les recours ont été définitivement réglés par le Tribunal fédéral. Le contrôle des élections par le Conseil national se limite donc uniquement à la validation (conservation) de l'élection. En validant l'élection, le Conseil national constate sa constitution (art. 53, al. 1, 2e et 3e phrases, LDP).
B. Al. 2 : Droit de participation et de vote à la séance constitutive
20 Seuls les membres désignés qui présentent une confirmation d'élection de leur gouvernement cantonal peuvent participer et voter à la séance constitutive du Conseil national (art. 53 al. 2 LDP). L'attestation d'élection du gouvernement cantonal selon l'art. 53 al. 2 LDP est délivrée aux membres désignés du Conseil national si aucun recours n'a été déposé au niveau cantonal ou fédéral ou si l'issue des procédures fédérales relatives à la contestation de l'élection est connue. L'attestation d'élection ne doit pas être confondue avec l'avis d'élection selon l'art. 52 al. 1 LDP. Cette dernière n'est qu'une notification du gouvernement cantonal à la personne élue concernant les résultats provisoires de l'élection.
21 En outre, l'art. 53 al. 2 LDP établit une règle de récusation : les membres dont l'élection est contestée doivent se récuser lors de leur propre examen de l'élection ("en leur propre nom"). Cela signifie à l'inverse que lors de l'évaluation des élections dans les autres cantons (circonscriptions électorales), un membre dont l'élection est contestée peut également participer à la décision. Le quorum du Conseil national est ainsi garanti lors de l'examen des élections.
C. Al. 3 : Droit de participation en cas de remplacement ainsi qu'en cas d'élection complémentaire ou de remplacement.
22 L'al. 3 de l'art. 53 LDP règle le droit de participation des membres du Conseil national élus au suffrage universel direct ou par le biais d'une élection complémentaire ou de remplacement. Un membre du Conseil national remplaçant ou nouvellement élu à la suite d'une élection de remplacement ou complémentaire ne peut participer aux délibérations du Conseil national qu'une fois son élection déclarée valable. Pour participer aux délibérations du Conseil national, il ne suffit donc ni que le gouvernement cantonal déclare qu'une personne a été élue comme premier suppléant (en cas de remplacement ; art. 55 al. 1 LDP), ni que l'élection elle-même ait eu lieu lors de l'élection complémentaire ou de remplacement (art. 56 ou art. 51 LDP).
23 La constatation de la validité de l'élection en cas de remplacement ou d'élection complémentaire de membres du Conseil national se fait de manière analogue aux règles applicables à la séance constitutive du Conseil national. Toutefois, la vérification n'est pas effectuée par le bureau provisoire, mais par le bureau déjà désigné à cette date, conformément à l'art. 8 al. 1 RCN. Le bureau vérifie si l'élection du député n'a pas été contestée ou si elle a été validée. Il vérifie en outre s'il existe des incompatibilités au sens de l'art. 14 LParl. Si l'élection a été validée et qu'aucune incompatibilité n'a été constatée, le bureau propose au Conseil national de constater formellement l'élection. S'il n'y a pas de contre-proposition, la proposition du bureau est déclarée adoptée sans vote. Après avoir prêté serment, le nouveau membre est autorisé à participer aux débats du Conseil national.
Je remercie Benjamin Böhler, BLaw, assistant auxiliaire au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour son aide dans la recherche de matériel et ses précieuses remarques, ainsi que Janis Denzler, BLaw, assistant auxiliaire au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour sa relecture critique du texte et ses précieuses remarques.
Bibliographie
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Steinmann Gerold/Mattle Adrian, Kommentierung zu Art. 82 BGG, in: Niggli Marcel Alexander/Uebersax Peter/Wiprächtiger Hans/Kneubühler Lorenz (Hrsg.), Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3. Aufl., Basel 2018.
Thurnherr Daniela, Kommentierung zu Art. 149 BV, in: Waldmann Bernhard/Besler Eva Maria/Epiney Astrid (Hrsg.), Bundesverfassung, Basler Kommentar, Basel 2015.
Tornay Schaller Bénédicte, Le recours au Tribunal fédéral en matière d’élections fédérales, in: AJP 2017, S. 351–367.