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- I. Genèse et évolution historique de la présidence de la Confédération
- II. Structure normative
- III. Classification dans le contexte du droit public
- IV. «(...) préside le Conseil fédéral.»
- V. Vice-présidente ou vice-président
- VI. Dispositions relatives à l’élection (al. 2 et 3)
- VII. Propositions de réforme
- Lectures complémentaires recommandée
- Bibliographie
- Matériaux
I. Genèse et évolution historique de la présidence de la Confédération
1 La disposition de l'art. 176 Cst. remonte, tant dans sa formulation que dans son contenu, à la fondation de l'État fédéral. Par rapport à ses deux prédécesseurs, l'art. 176 Cst. n'a subi aucune modification de fond, mais uniquement des modifications d'ordre linguistique. L'expression « préside » remonte même au projet de Constitution de la Confédération suisse de mai 1833, remanié par la Diète fédérale. Le libellé de l'art. 176 Cst. illustre donc – à l'instar des autres dispositions relatives au Conseil fédéral – la constance institutionnelle qui prévaut en Suisse depuis 1848.
2 L’Assemblée fédérale a repris, sans modifications de fond et pratiquement sans discussion, l’adaptation purement linguistique de l’art. 176 Cst. proposée par le Conseil fédéral dans le cadre de la dernière révision constitutionnelle. Dans le cadre de la réforme de la direction de l’État, une prolongation de la durée du mandat du président ou de la présidente de la Confédération à deux ans a échoué à plusieurs reprises (cf. N. 27 et N. 32).
3 Le libellé pratiquement inchangé de l’art. 176 Cst. contraste avec l’évolution de la signification de la présidence de la Confédération. Ainsi, la signification de la fonction de président ou de présidente de la Confédération et, en lien étroit avec celle-ci, la pratique électorale de l’Assemblée fédérale pour cette fonction ont fortement évolué. Jusqu’au début du XXe siècle, la fonction de président de la Confédération était en principe liée à la présidence du Département politique. Le Département politique englobait tant la politique étrangère que la sécurité intérieure. Il revêtait donc une grande importance politique. Cette importance majeure du Département politique a conduit à ce que la fonction de président de la Confédération soit réservée aux membres du Conseil fédéral auxquels on attribuait des qualités d’homme d’État. Par conséquent, l’Assemblée fédérale n’élisait pas tous les conseillers fédéraux à la présidence de la Confédération. Le principe de rotation annuelle s’appliquait toutefois déjà à l’époque (cf. N. 29). En raison des circonstances mentionnées, le président de la Confédération aurait joui, aux débuts de l’État fédéral, d’une « position nettement plus forte et plus élevée » que les autres membres du Conseil fédéral.
4 Depuis la dissociation de la présidence de la Confédération de la présidence du Département politique et la création, qui s’en est suivie, de l’actuel Département des affaires étrangères en 1920, la présidence de la Confédération a perdu de son importance. Depuis lors, la présidente ou le président de la Confédération occupe la position d’un premier parmi ses pairs (cf. N. 11). En raison de cette évolution, l’Assemblée fédérale élit aujourd’hui habituellement les membres du Conseil fédéral à la présidence de la Confédération, sans exiger de qualifications « d’homme d’État » particulières. La pratique électorale veut qu’un membre du Conseil fédéral ne devienne président ou présidente de la Confédération qu’après avoir servi sous la présidence de tous ses collègues plus anciens dans la fonction.
5 Indépendamment de l’évolution de la signification de la fonction, la pratique électorale de l’Assemblée fédérale a connu un autre changement important à la fin du siècle dernier : depuis l’élection de l’ancienne conseillère fédérale Ruth Dreifuss à la fin de l’année 1998 en tant que première présidente de la Confédération, l’Assemblée fédérale élit régulièrement des femmes à cette fonction.
II. Structure normative
6 L'art. 176 Cst. se compose de trois alinéas. Seul l'al. 1 contient une disposition matérielle – pour le moins vague – en stipulant que la présidente ou le président de la Confédération préside le Conseil fédéral. Le libellé de la Constitution laisse toutefois ouverte la question des compétences liées à cette présidence. Les al. 2 et 3 contiennent principalement des dispositions relatives au droit électoral. D'un point de vue purement quantitatif, l'ensemble de l'art. 176 Cst. contient donc principalement des dispositions électorales et seulement quelques dispositions matérielles. Cela concorde avec le fait que, d'après son titre, l'art. 176 Cst. ne traite pas des pouvoirs ou des compétences de la présidente ou du président de la Confédération, mais uniquement de la «présidence» du Conseil fédéral. Le libellé de la Constitution et le titre de l’art. 176 Cst. symbolisent ainsi la position plutôt modeste de la présidente ou du président de la Confédération dans l’organisation de l’État suisse.
7 le 2e phrase, précise qu'outre le président ou la présidente de la Confédération, il existe également la fonction de vice-président ou vice-présidente, qui n'est pas mentionnée à l'al. 1. Il est en outre stipulé que l'Assemblée fédérale élit le président ou la présidente de la Confédération ainsi que le vice-président ou la vice-présidente. Seuls les membres en exercice du Conseil fédéral jouissent du droit d’éligibilité. Il est en outre précisé que le mandat de la présidente ou du président de la Confédération est d’un an. L’al. 3 exclut ensuite la réélection pour l’année suivante. Pour la présidente ou le président de la Confédération, cette interdiction s’applique également à la fonction de vice-présidente ou de vice-président.
III. Classification dans le contexte du droit public
8 L'art. 176 Cst. fait partie de la première section du chapitre III du titre V « Autorités fédérales » de la Constitution fédérale. Cette section contient les dispositions relatives à l'organisation et à la procédure du Conseil fédéral, de l'administration fédérale et de la Chancellerie fédérale. L'art. 176 Cst. fait suite aux deux normes qui traitent du Conseil fédéral en tant que tel ainsi que de sa composition et de son élection (art. 174 s. Cst.). Vient ensuite, en tant que dernière norme traitant de l'organisation du Conseil fédéral, l'art. 177 Cst., qui établit les principes de collégialité et de départementalisation comme fondements du fonctionnement du Conseil fédéral.
9 L’art. 176 Cst. présente certaines similitudes avec l’art. 152 Cst., qui régit la présidence du Conseil national et du Conseil des États. On remarque à cet égard que le libellé de l’art. 152 Cst. met également en avant le contenu électoral de cette disposition (cf. N. 6). Il n'existe pas de norme comparable pour le Tribunal fédéral, troisième pouvoir suprême de la Confédération, car la présidence du Tribunal fédéral n'est pas prévue par la Constitution (cf. art. 188 Cst., art. 14 de la loi sur le Tribunal fédéral [LTF]). On trouve toutefois dans les constitutions cantonales de nombreuses dispositions similaires à l’art. 176 Cst. qui régissent la présidence du gouvernement cantonal concerné. Les al. 2 et 3 de l’art. 176 Cst. présentent en outre des similitudes avec l’art. 175, al. 2 à 4, Cst., qui concernent la compétence en matière d’élection des membres du Conseil fédéral et les conditions d’éligibilité correspondantes.
10 La fonction de l’art. 176 Cst. consiste en premier lieu à régler la présidence du Conseil fédéral (cf. N. 12). L’art. 176 Cst. attribue cette tâche à la présidente ou au président de la Confédération et règle ses compétences ainsi que sa position au sein du Conseil fédéral. En outre, l’art. 176 Cst. régit l’élection de la présidente ou du président de la Confédération ainsi que de la vice-présidente ou du vice-président et prévoit notamment – en complément de la liste (manifestement non exhaustive) des compétences électorales de l’Assemblée fédérale figurant à l’art. 168 Cst. – que c’est l’Assemblée fédérale qui procède à cette élection.
11 Le rôle peu prépondérant de la présidente ou du président de la Confédération est étroitement lié aux principes du gouvernement collégial et de la concordance qui prévalent dans la démocratie suisse. Il découle du principe de collégialité énoncé à l’art. 177, al. 1, Cst. que tous les membres du Conseil fédéral sont égaux, ce qui a également des répercussions sur la conception de la fonction de président ou de présidente de la Confédération. Cela s’explique – comme le souligne à juste titre la doctrine – par une forte méfiance à l’égard de la concentration des pouvoirs entre les mains d’une seule personne, qui se reflète également dans l’organisation de la présidence de la Confédération. Fritz Fleiner avait déjà diagnostiqué chez la Suisse une préférence pour les organes collégiaux, qui donnent de l’espace à une majorité de personnes et empêchent ou limitent l’influence prépondérante d’un individu. Enfin, on entend par concordance « la volonté de garantir, dans le processus politique, la prise en compte la plus large possible des valeurs et des intérêts ». Dans ce contexte, la fonction de la présidente ou du président de la Confédération se caractérise aujourd’hui comme suit : elle ou il est simplement le premier parmi ses pairs et ne jouit d’aucune position de primauté à proprement parler par rapport aux autres membres du Conseil fédéral (cf. N. 12). Conformément au principe de collégialité, la fonction de présidente ou de président de la Confédération n’est en outre assortie que de compétences limitées. Le principe de collégialité ne s’opposerait toutefois pas à un léger renforcement du rôle de la présidente ou du président de la Confédération, car la portée de ce principe ne doit pas être surinterprétée.
IV. «(...) préside le Conseil fédéral.»
12 Le libellé de l’art. 176, al. 1, Cst. est extrêmement succinct. À cela s’ajoute le fait que la présidente ou le président de la Confédération exerce souvent ses tâches non pas en public, mais au sein du collège. Il est donc difficile de déterminer si et comment la présidente ou le président de la Confédération exerce ses tâches dans chaque cas. Ces circonstances compliquent également l’interprétation de l’art. 176 Cst.. La pratique interprétative de l’Assemblée fédérale relative à l’art. 176 Cst., telle qu’elle s’est développée notamment lors de l’adoption des art. 25 ss LOGA, fournit un indice à cet égard. Il convient d’en tenir compte ci-après pour déterminer la portée de l’art. 176 Cst. Il n’est toutefois pas admissible de déduire la portée de l’art. 176 Cst. de sa mise en œuvre législative ; cela reviendrait à inverser la hiérarchie des normes.
13 Le libellé de la Constitution ne précise ni la fonction exacte ni les tâches de la présidente ou du président de la Confédération. La Constitution se contente d’indiquer que la présidente ou le président de la Confédération préside le Conseil fédéral (art. 176, al. 1, Cst.). Mais qu’est-ce que cela signifie exactement ? D’une manière générale, la présidence peut être décrite comme suit : la présidente ou le président de la Confédération « ne » préside que le Conseil fédéral, et non la Confédération. Il ou elle ne dirige pas non plus le Conseil fédéral, mais en assure uniquement la présidence. Il ou elle doit « veiller au bon fonctionnement et à la capacité de performance du [Conseil fédéral] conformément au système et en assumer la responsabilité première ». Ainsi, la fonction de président ou de présidente de la Confédération ne confère « ni pouvoir, ni position hégémonique sur le plan juridique et politique ». Il ou elle est, comme l’a formulé de manière concise et convaincante le législateur à l’art. 19, al. 3, LOGA, le membre présidant le Conseil fédéral. Il serait toutefois excessif de nier toute autorité réelle au président ou à la présidente de la Confédération. Au contraire, en raison de ses tâches présidentielles, il ou elle jouit, par rapport aux autres membres du gouvernement, d’une certaine position de pouvoir supplémentaire.
14 En principe, il convient de distinguer entre la fonction de direction et de coordination de la présidente ou du président de la Confédération, d’une part, et ses autres «fonctions au sein du collège du Conseil fédéral» formelles et régies par la loi (cf. par exemple N. 20 et N. 22), d’autre part. L'exercice de la fonction de direction et de coordination constitue la tâche principale de la présidente ou du président de la Confédération. Dans sa fonction de direction et de coordination, la présidence désigne la « direction ». La direction comprend « l'initiation, la coordination, la conduite des procédures, l'arbitrage, la synthèse, l'impulsion et le contrôle » et désigne ainsi la conduite du collège (cf. N. 18). Toutes ces tâches doivent être exercées dans le respect de la Constitution, le président ou la présidente de la Confédération devant veiller à ce que la présidence de la Confédération ne lui confère pas les pouvoirs d’un chef de gouvernement. Dans le sillage de l’affaire libyenne, il s’est finalement avéré que la présidente ou le président de la Confédération – en signant de sa propre initiative un traité de droit international – peut faire davantage en droit international qu’il n’est autorisé à le faire en droit national.
15 En raison de l’étendue limitée de ses attributions, la doctrine constitutionnelle conclut à juste titre depuis plus de 140 ans que la présidente ou le président de la Confédération est plutôt une présidente ou un président du Conseil fédéral. Le titre de « présidente de la Confédération » ou « président de la Confédération » masque donc le vide de substance de la fonction en question ou promet plus qu’il ne peut tenir. La fonction ne dispense pas non plus la présidente ou le président de la Confédération de diriger simultanément l’un des sept départements (cf. art. 175, al. 1, art. 177, al. 2, et art. 178, al. 2, Cst.) . Néanmoins, la littérature politologique constate que, même récemment, les présidentes ou présidents de la Confédération ont su, malgré leur rôle peu marquant, donner certaines orientations politiques.
16 Le président ou la présidente de la Confédération dispose en principe d’une légitimité démocratique spécifique en raison d’une élection distincte par l’Assemblée fédérale réunie. Compte tenu de la pratique électorale en vigueur, qui réduit l’élection à une simple nomination par rotation, cette légitimité supplémentaire est toutefois minime. Par conséquent, cette légitimité supplémentaire ne permet pas non plus de conclure nécessairement à une conception large des tâches de la présidence fédérale. Ainsi, le texte constitutionnel ne contient notamment aucune indication en ce sens. Toutefois, dans le règlement de protocole de la Confédération suisse approuvé par le Conseil fédéral, la présidente ou le président de la Confédération est classé au rang 1a, juste après le Conseil fédéral dans son ensemble, classé au rang 1. D'un point de vue protocolaire, la présidente ou le président de la Confédération se situe ainsi au-dessus des autres conseillères et conseillers fédéraux, ainsi qu'au-dessus de la présidente du Conseil national (rang 2) et du président du Conseil des États (rang 3). Le DFAE justifie cette dérogation à la hiérarchie interne des pouvoirs par la « hiérarchisation des titulaires de fonctions en vue de la représentation de notre pays à l’étranger ».
17 Le rôle de la présidente ou du président de la Confédération est souvent décrit de manière négative dans la doctrine et par le Conseil fédéral lui-même. On lit ainsi régulièrement que la présidente ou le président de la Confédération n’est ni chef de l’État ni chef du gouvernement. Aussi brève et évocatrice que soit cette description, elle n’apporte pas grand-chose. Ces formules excluent certes deux fonctions (théoriquement) possibles pour la présidente ou le président de la Confédération, mais elles ne sont d’aucune aide en ce qui concerne la réglementation concrète des compétences. Une description négative du rôle de la présidente ou du président de la Confédération, qui s’appuie sur l’organisation concrète de la fonction, est toutefois utile. La présidente ou le président de la Confédération n’a aucune influence sur la composition du Conseil fédéral. Celle-ci lui est imposée par l’Assemblée fédérale réunie (cf. art. 175, al. 2, Cst.). En outre, la Constitution ne place pas la présidente ou le président de la Confédération dans une position hiérarchique par rapport aux autres membres du Conseil fédéral. Elle ou il n’est pas leur supérieur hiérarchique. En l’absence de cette position hiérarchique, la présidente ou le président de la Confédération ne dispose d’aucun pouvoir de donner des instructions sur le fond aux autres membres du collège. Cela serait contraire au système d’un gouvernement multipartite soumis à la concordance, tel que l’est le Conseil fédéral suisse (cf. N. 11). Enfin, le constituant n’a pas non plus conféré au président ou à la présidente de la Confédération de pouvoirs décisionnels matériels en tant que président ou présidente.
18 La tâche principale de la présidence du Conseil fédéral est la direction du collège en tant que tel (cf. art. 25, al. 1, LOGA). La présidente ou le président de la Confédération « assure la cohésion du collège en tant que tel, le stimule, le maintient en mouvement et le consolide par [son] action de direction ». Cela comprend la direction des séances du Conseil fédéral (cf. art. 18, al. 1, LOGA), ce qui inclut également leur préparation et la double voix en cas d’égalité des voix (ce qui, dans la pratique, est sans doute rare en raison du nombre impair de membres du Conseil fédéral) (art. 25, al. 2, let. b, et art. 19, al. 3, LOGA). Les compétences de la présidente ou du président de la Confédération sont donc étroitement liées au déroulement formel des affaires. Depuis 2014, la présidente ou le président de la Confédération peut charger formellement un membre du Conseil fédéral de soumettre au Conseil fédéral une affaire déterminée avant une date fixée (art. 25, al. 2, let. bbis, LOGA). Sur le plan politique, il est toutefois difficile d’imaginer qu’un président ou une présidente de la Confédération donne instruction à un autre membre du Conseil fédéral d’inscrire à l’ordre du jour d’une séance du Conseil fédéral une affaire (qui, dans certaines circonstances, ne serait pas encore susceptible de faire l’objet d’une décision). Il est difficile d’évaluer de l’extérieur si les pouvoirs découlant de ces tâches sont, dans la pratique – comme le postule la doctrine –, exercés avec retenue. Ce diagnostic semble toutefois juste, car aucun exemple contraire tiré de la pratique du Conseil fédéral n’a été rapporté à ce jour par les médias. La direction du collège ne se limite toutefois pas à la simple tâche formelle de présider les séances. Diriger le collège signifie que la présidente ou le président de la Confédération lance des discussions importantes au sein du Conseil fédéral, s’efforce de parvenir à un projet consensuel, mais cherche également à prendre une décision lorsqu’aucun compromis ne peut être trouvé au sein du Conseil fédéral. Des compétences sociales sont également requises à cet égard. Grâce à une direction réfléchie et ciblée du collège, le président ou la présidente de la Confédération devrait aujourd’hui – faute d’une position prépondérante et d’un pouvoir de décision sur le fond – pouvoir exercer la plus grande influence sur l’organe.
19 La doctrine postule en outre que la tâche première de la présidence devrait être de mettre en place une politique gouvernementale uniforme et cohérente tant sur le plan intérieur qu’extérieur (cf. art. 180 Cst.). En ce sens, on pourrait exiger que la présidente ou le président de la Confédération assure la fonction fondamentale du Conseil fédéral, à savoir la direction politique de la Suisse. La présidente ou le président de la Confédération pourrait ainsi vérifier et garantir que les objectifs fixés par le programme de législature (cf. art. 146 de la LParl) ou d’autres instruments de planification soient atteints. D'un point de vue théorique, de telles exigences semblent certes judicieuses. Toutefois, avec les instruments dont dispose actuellement la présidente ou le président de la Confédération, elles devraient être difficiles à satisfaire dans la pratique.
20 La présidente ou le président de la Confédération représente le Conseil fédéral en Suisse et à l’étranger (art. 28 LOGA). Ces tâches de représentation comprennent notamment la participation à des conférences internationales et l’accomplissement de visites d’État à l’étranger sur invitation, mais aussi les discours annuels du Nouvel An et du 1er août. En revanche, c’est le Conseil fédéral in corpore qui assure les réceptions d’État en Suisse, car la représentation de la Confédération à l’intérieur et à l’extérieur incombe au Conseil fédéral en tant que collège (cf. art. 174, al. 1, art. 184, al. 1, et art. 186, al. 1, Cst.). Malgré ces tâches, la présidente ou le président de la Confédération n’est souvent pas perçu par la population suisse – conformément à ses compétences juridiques – comme une figure de proue. Cela dépend toutefois aussi de l’actualité et de la personnalité de la présidente ou du président de la Confédération en fonction. Ainsi, l’ancienne conseillère fédérale Simonetta Sommaruga s’est montrée très présente en tant que présidente de la Confédération au début de la pandémie de Covid-19 au printemps 2020, ce qui lui a même valu le titre de « mère de la nation » dans certains médias.
21 La fonction de président ou de présidente de la Confédération est associée à un certain prestige, notamment en raison des tâches de représentation mentionnées précédemment. Ce prestige et la présence médiatique qui y est aujourd’hui associée – même si celle-ci a diminué par rapport aux autres membres du Conseil fédéral – ne doivent pas être sous-estimés, même aujourd’hui. C’est pourquoi les conseillères et conseillers fédéraux considèrent souvent l’année de la présidence comme le point d’orgue de leur mandat au Conseil fédéral et démissionnent peu après. Le prestige et la présence médiatique accrue sont sans doute deux des raisons pour lesquelles une révision des dispositions relatives à la présidente ou au président de la Confédération n’a pas abouti jusqu’à présent. Cependant, ce ne sont probablement pas seulement les membres du Conseil fédéral qui lorgnent sur le prestige lié à la fonction de présidente ou de président de la Confédération, mais aussi leurs partis politiques, qui souhaitent sans doute eux aussi se prévaloir de l’éclat de cette fonction.
22 Enfin, la présidente ou le président de la Confédération dispose d’autres tâches de moindre importance, parmi lesquelles figurent notamment les décisions présidentielles en cas d’urgence au sens de l’art. 26 LOGA, l’entretien des relations avec les cantons au sens de l’art. 29 LOGA ainsi que les décisions en cas de conflits de compétence interdépartementaux au sens de l’art. 47, al. 3, LOGA. Conformément à l’art. 9 de l’ordonnance du 29 novembre 2013 sur l’organisation du Conseil fédéral (RS 172.111, O-CF), la présidente ou le président de la Confédération représente le Conseil fédéral lors des délibérations parlementaires sur le programme de la législature, sur les objectifs annuels du Conseil fédéral ainsi que lors de la présentation du rapport annuel sur les activités concernant des thèmes qui touchent le Conseil fédéral en tant que collège.
23 Dans l’exercice de ses fonctions, la présidente ou le président de la Confédération est principalement assisté par la chancelière ou le chancelier de la Confédération (cf. art. 30, al. 2, let. a, LOGA). En outre, conformément à l’art. 29a, al. 1, LOGA, la présidente ou le président de la Confédération dispose d’un service présidentiel chargé de l’exécution de ses tâches particulières, notamment en matière de relations internationales, de communication, de protocole et de questions organisationnelles. Le service présidentiel est rattaché à la Chancellerie fédérale (art. 29a, al. 2, LOGA). Le service présidentiel existe sous cette forme depuis 2015. L’idée sous-jacente était que la continuité et l’efficacité dans l’exercice des tâches diplomatiques de la présidente ou du président de la Confédération pouvaient être renforcées si ces tâches étaient concentrées au sein d’un service distinct. Ce soutien ne concerne que l’exercice des tâches particulières mentionnées. En revanche, le Service de la présidence n’a donc pas pour vocation de soutenir la présidence de la Confédération dans la direction du Conseil fédéral en tant que telle. Un renforcement et un développement du Service de la présidence dans ce sens mériteraient toutefois d’être envisagés (cf. N. 34).
V. Vice-présidente ou vice-président
24 Le rôle de la vice-présidente ou du vice-président du Conseil fédéral n’est pas défini dans la Constitution. Le Conseil fédéral ne s’est pas non plus prononcé sur la position de la vice-présidente ou du vice-président dans son message relatif à une nouvelle Constitution fédérale. Il est toutefois prévu à l’art. 27 LOGA que la vice-présidente ou le vice-président assure la suppléance et assume toutes les fonctions présidentielles lorsque la présidente ou le président de la Confédération est empêché d’exercer ses fonctions. Cette disposition vise à garantir la capacité d’action du Conseil fédéral. La vice-présidente ou le vice-président peut par exemple également prendre la direction de la séance du Conseil fédéral lorsque la présidente ou le président de la Confédération se récuse dans une affaire (art. 20 LOGA, art. 4, al. 1, RO-CF).
VI. Dispositions relatives à l’élection (al. 2 et 3)
25 Conformément à l’art. 176, al. 2, Cst., l’Assemblée fédérale élit la présidente ou le président de la Confédération ainsi que la vice-présidente ou le vice-président parmi les membres du Conseil fédéral. Cette disposition ne confère à aucun membre du Conseil fédéral le droit d’être élu président ou présidente de la Confédération. Le principe de rotation, strictement appliqué dans la pratique électorale actuelle (cf. N. 29), n’est pas prescrit par la Constitution. Il en va de même pour la coutume selon laquelle le président ou la présidente de la Confédération doit avoir été auparavant vice-président ou vice-présidente. Cette dernière ne peut de toute façon pas être respectée, notamment en cas de démission ou de destitution de la vice-présidente ou du vice-président du Conseil fédéral. Cela a été le cas pour la dernière fois lorsque le conseiller fédéral Joseph Deiss est devenu président de la Confédération en 2004, après que la conseillère fédérale Ruth Metzler, qui occupait la fonction de vice-présidente, eut été destituée en décembre 2003. La pratique électorale actuelle ne saurait non plus fonder un droit coutumier à l’élection à l’une des fonctions susmentionnées, d’autant plus que l’art. 176, al. 2 et 3, Cst. (et sans doute aussi l’art. 148, al. 1, Cst.) ne laissent aucune place à cela en raison de leur caractère exhaustif.
26 L’Assemblée fédérale élit la présidente ou le président de la Confédération ainsi que la vice-présidente ou le vice-président pour un mandat d’un an (cf. art. 176, al. 2, Cst.). Cette courte durée du mandat rend difficile de répondre aux exigences de la fonction, car il reste peu de temps pour s’adapter à ce rôle de coordination et de direction. La durée du mandat est donc en contradiction avec l’al. 1. Parallèlement, la durée d’un an empêche « l’épanouissement juridique d’un rôle dominant au sein du Conseil et une notoriété particulière auprès du peuple », ce qui correspond au principe de collégialité déterminant pour la conception de la fonction de présidente ou de président de la Confédération (cf. N. 11).
27, al. 2, fait régulièrement l’objet de propositions visant à réformer l’organisation et à renforcer le Conseil fédéral. Dans le message complémentaire du 13 octobre 2010 sur la réforme du gouvernement, le Conseil fédéral lui-même a proposé – sans succès finalement (cf. N. 3) – de prolonger la durée du mandat de la présidente ou du président de la Confédération à deux ans. Il a notamment justifié cette proposition en arguant qu’un mandat de deux ans renforcerait la fonction de direction et de coordination de la présidente ou du président de la Confédération. En outre, cela permettrait de mieux assumer les obligations de présence et de représentation de la présidente ou du président, notamment à l’étranger.
28 Selon l’art. 176, al. 3, Cst., la réélection à la fonction de présidente ou de président de la Confédération ainsi qu’à celle de vice-présidente ou de vice-président est exclue pour l’année suivante. La présidente ou le président de la Confédération ne peut en outre être élu(e) à la fonction de vice-présidente ou de vice-président pour l’année suivante. L'exclusion de la réélection immédiate vise à empêcher la domination de certains membres du Conseil fédéral et à préserver l'équilibre au sein du collège. Le libellé de l'al. 3 permettrait toutefois que trois membres du Conseil fédéral assument la présidence à tour de rôle. La question de savoir si une telle pratique électorale serait compatible avec le principe de collégialité prévu à l’art. 177, al. 1, Cst. est de nature théorique. Elle devrait toutefois recevoir une réponse affirmative, car la portée du principe de collégialité ne doit pas être étendue de manière excessive.
29 Aujourd’hui, comme cela a déjà été exposé (cf. N. 3), la pratique électorale veut qu’un membre du Conseil fédéral ne devienne président ou présidente de la Confédération qu’après avoir exercé ses fonctions sous la présidence de tous ses collègues plus anciens dans la fonction. L’Assemblée fédérale n’est toutefois pas constitutionnellement tenue de suivre ce principe de rotation rigide. La transmission de la présidence de la Confédération à tous les membres du Conseil fédéral résulte, d’une part, de la perte d’importance politique de cette fonction. D’autre part, le principe de rotation semble également lié au prestige de la présidence, qui doit être réparti équitablement entre les partis. Ces arguments rendent compréhensible le principe de rotation rigide tel qu’il est pratiqué aujourd’hui. Ils ne le justifient toutefois pas, car la rotation constante affaiblit la fonction de direction de la présidence de la Confédération (cf. pour les propositions de réforme N. 32 ss). Parallèlement, le principe de rotation présente également l’avantage de servir l’équité, la collégialité et la concordance, contribuant ainsi à la stabilité et, partant, à la légitimité du système.
30 L’élection annuelle de la présidente ou du président de la Confédération est souvent «détournée» par les membres de l’Assemblée fédérale réunie, qui expriment leur mécontentement à l’égard de la politique du membre du Conseil fédéral devant être élu selon le tour de rôle en déposant un bulletin de vote vierge ou nul. Étant donné que les membres de l’Assemblée fédérale peuvent décider librement de la personne qu’ils élisent à la présidence de la Confédération, de tels jeux politiques apparaissent comme plutôt mesquins.
VII. Propositions de réforme
31 Comme déjà exposé, le prestige lié à la fonction de président ou de présidente de la Confédération pourrait être l’une des raisons pour lesquelles aucune réforme des dispositions correspondantes n’a abouti à ce jour. Dans le système actuel, chaque conseillère fédérale ou conseiller fédéral – indépendamment de son aptitude à exercer cette fonction – a en effet la possibilité de l’assumer. Cela confère également un certain prestige au parti du conseiller fédéral concerné. Dans ce système, les membres de l’Assemblée fédérale s’épargnent en outre les discussions visant à déterminer quels conseillers fédéraux en fonction disposent effectivement des compétences nécessaires pour assumer la présidence du Conseil fédéral ainsi que les tâches qui y sont liées. Les partis représentés à l’Assemblée fédérale devraient en outre mener une telle discussion dès la composition de leurs « listes » pour les élections au Conseil fédéral, ce qu’ils préfèrent sans doute éviter.
32 Un regard sur les cantons montre que d’autres systèmes (électoraux) seraient envisageables. Dans le canton de Bâle-Ville, par exemple, le président ou la présidente du gouvernement est élu(e) directement pour quatre ans à sa fonction et au rôle de direction qui y est associé. Dans un tel système, les candidats doivent se soumettre en toute conscience à la question de savoir s’ils possèdent les compétences de direction et les aptitudes relationnelles requises pour la fonction de président. L’inconvénient d’un tel système électoral est l’intensification de la concurrence pour la présidence de la Confédération, ce qui pourrait compromettre la collaboration fructueuse et la collégialité au sein du collège. Il est en outre concevable que les débats politiques suscités par l’élection de la présidente ou du président de la Confédération dans un tel système nuisent au climat politique. Ces inconvénients ne compensent pas l’avantage qui en découle, à savoir le renforcement de la fonction de direction de la présidence de la Confédération.
33 Une telle « élection au mérite » constitue donc un système souhaitable pour la présidence de la Confédération. Cela impliquerait l’abandon de l’électoralisme automatique ou du principe de rotation et une concentration accrue sur les membres du Conseil fédéral dotés de compétences de direction accrues. L’Assemblée fédérale pourrait mettre en œuvre un tel changement de système en modifiant sa pratique électorale, sans avoir à adapter les bases légales. Afin de renforcer encore la fonction de direction de la présidence de la Confédération, une prolongation de la durée du mandat semble également judicieuse. Toutefois, compte tenu du principe de collégialité, un mandat de quatre ans pour la présidente ou le président de la Confédération semble trop long. Un mandat de deux ans serait en revanche judicieux. En revanche, la création d’un département présidentiel ne semble pas pertinente. Le fait que la présidente ou le président de la Confédération soit simultanément à la tête d’un département spécialisé et soit ainsi, d’un point de vue technique, sur un pied d’égalité avec les autres membres du Conseil fédéral, semble judicieux au regard du principe de collégialité (cf. N. 11).
34 Il faudrait en revanche viser la création d’une unité administrative (ou le renforcement du service de la présidence déjà existant), qui serait directement subordonnée à la présidence de la Confédération ou au Conseil fédéral dans son ensemble et ne ferait donc pas partie du reste de l’administration. Cela garantirait qu’au moins au sein de cette unité administrative, ce ne soit pas la perspective du département, mais celle du collège qui prévale. Cette unité administrative pourrait soutenir la présidente ou le président de la Confédération dans ses tâches de direction et dans la garantie d’une politique gouvernementale cohérente à long terme. La création d’une telle unité administrative serait d’ailleurs judicieuse même sans renforcement supplémentaire des compétences présidentielles, car, dans le système actuel également, un renforcement de la perspective collégiale est souhaitable.
À propos de l'auteur
Christoph Raess, avocat et docteur en droit, est juriste à l'Office fédéral de la justice. Le présent article reflète exclusivement l'opinion personnelle de l'auteur. L'auteur remercie Reto Walther, Jonas Alig et Rahel Jent pour leurs remarques utiles sur les versions antérieures de cet article. Il remercie également les relecteurs ainsi qu'Odile Ammann et Stefan Schlegel.
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