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ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Genèse et signification
- II. Interprétation conforme à la Constitution et au droit international public
- III. Champ d'application matériel
- IV. Champ d'application personnel
- V. Mesures visant à permettre aux personnes handicapées de voter
- VI. Évaluation
- Bibliographie
- Matériaux
I. Genèse et signification
1 L'art. 6 LDP charge les cantons de prendre des mesures pour que les personnes handicapées puissent voter de manière autonome. Cette disposition figurait déjà dans le projet de loi de 1975 et devait tenir compte, au niveau fédéral, du "souhait exprimé depuis des années par les invalides de permettre également aux électeurs physiquement handicapés (p. ex. aveugles, boiteux) d'exercer leurs droits politiques".
2 Cette disposition, qui n'était pas contestée au moment de sa création - la plupart des cantons connaissaient notamment déjà des procédures correspondantes pour les personnes handicapées - a quelque peu vieilli. En ratifiant la Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (CRD) en 2014, la Suisse s'est notamment soumise à des obligations plus étendues à l'égard des personnes handicapées, dont il faut tenir compte dans l'interprétation de l'art. 6 LDP (n. 5 ss.). Au-delà de l'interprétation conforme à la Constitution et au droit international, une révision de cette disposition serait également indiquée (n. 30).
3 L'art. 6 LDP sert à mettre en œuvre l'exigence constitutionnelle découlant de la garantie des droits politiques (art. 34 al. 1 Cst.), à savoir permettre l'exercice pratique du droit de vote. Ce droit est directement applicable même en l'absence de mesures cantonales de mise en œuvre. Le Tribunal fédéral a reconnu que, lors de l'organisation d'élections et de votations, il faut tenir compte autant que possible de la situation normale de grandes parties de la population, même s'il s'agit de minorités, en veillant à ce qu'aucun obstacle pratique important ne s'oppose à l'exercice de leur droit de vote en raison de la nature particulière de la disposition. Cela permet également d'accroître la légitimité d'une élection ou d'un vote. Non seulement la majorité, mais aussi la minorité doivent pouvoir participer aux élections et aux votations sans être gênées de manière significative. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le non-respect de ce principe viole non seulement la liberté d'élection et de vote, mais aussi le principe d'égalité de droit. Enfin, l'art. 6 LDP doit également être compris comme une mise en œuvre de l'interdiction de la discrimination en raison d'un handicap (art. 8 al. 2 Cst.) ainsi que de la garantie des droits politiques des personnes handicapées (art. 29 CRD) (à ce sujet, voir plus en détail n. 5 ss.).
4 Dans le cas de facilités de vote comme celle-ci - mais aussi d'autres - le principe de l'accessibilité la plus large possible à une élection ou à une votation, respectivement de la composition correcte de la citoyenneté active, et le principe de l'élection ou de la votation à bulletin secret s'opposent et doivent être mis en balance. Il faut notamment s'assurer, même en cas de facilités de vote telles que le vote par procuration ou le vote par correspondance ou électronique, qu'aucune personne ayant le droit de vote n'exprime son vote plus d'une fois et qu'aucune personne n'ayant pas le droit de vote ne participe à l'élection ou à la votation.
II. Interprétation conforme à la Constitution et au droit international public
5 Depuis l'entrée en vigueur de la LDP en 1978, tant les conceptions sociales à l'égard des personnes handicapées que la situation juridique au niveau du droit constitutionnel et du droit international ont considérablement évolué. Il suffit de jeter un coup d'œil à la terminologie, qui est passée d'"invalide" à "personne handicapée", pour comprendre qu'il s'agit aujourd'hui de garantir la participation autodéterminée et égalitaire des personnes handicapées à la société, plutôt que de les traiter comme des bénéficiaires passifs ayant besoin d'aide. Conformément à cette évolution de la compréhension, la grande importance de la participation politique des personnes handicapées est également de plus en plus reconnue.
6 L'art. 8 al. 2 de la Constitution fédérale totalement révisée interdit les discriminations "en raison d'un handicap physique, mental ou psychique". Par conséquent, les personnes handicapées ne doivent pas être discriminées dans l'exercice de leurs droits politiques.
7 En outre, l'art. 8 al. 4 Cst. oblige le législateur à prendre des mesures pour éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées. Le législateur a notamment mis en œuvre ce mandat en édictant la LHand, qui vise à éliminer les inégalités dans l'accès aux bâtiments et installations publics, aux transports publics, aux grands bâtiments d'habitation ou de travail, aux services publics et privés, à la formation et au perfectionnement ainsi qu'aux emplois publics. La LHand s'applique aux élections et aux votations prévues par le droit fédéral. Leur organisation constitue une "prestation de service accessible à tous" de la collectivité publique au sens de l'art. 3 let. e LHand. Le mandat législatif de l'art. 8 al. 4 Cst. n'est toutefois pas épuisé par l'adoption de la LHand. Le législateur aurait notamment la possibilité, en application de ce mandat, d'actualiser l'art. 6 LDP (voir n. 30).
8 La Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (CRD), que la Suisse a ratifiée en 2014, revêt une grande importance pour l'interprétation de l'art. 6 LDP. L'art. 29 de cette convention garantit les droits politiques des personnes handicapées. Selon cette disposition, les États parties doivent veiller à ce que les personnes handicapées puissent participer effectivement et pleinement à la vie politique et publique, sur la base de l'égalité avec les autres, ce qui inclut le droit et la possibilité de voter et d'être élues. Outre l'abolition des lois discriminatoires et la réduction des exclusions du droit de vote des personnes handicapées, qui existent toujours dans de nombreux Etats parties - y compris en Suisse (art. 136 al. 1 Cst. ; cf. OK-Seferovic art. 2 LDP) -, l'art. 29 CRDPH oblige principalement à éliminer les nombreux obstacles de fait à la participation politique des personnes handicapées par le biais de mesures proactives, de sorte que les personnes handicapées soient en mesure de participer aux processus de décision de la vie politique et publique sur la base de l'égalité avec les autres. Entre autres, l'art. 29 let. a de la CRB oblige à prévoir des procédures, des installations et du matériel électoraux adaptés, accessibles, faciles à comprendre et à utiliser. De même, selon cette disposition, les États doivent protéger la liberté de vote et d'éligibilité des personnes handicapées, le cas échéant en utilisant des technologies d'assistance et des nouvelles technologies, et, si nécessaire et sur demande, les personnes handicapées peuvent se faire assister par une personne de leur choix pour voter.
III. Champ d'application matériel
9 Du point de vue matériel, l'art. 6 LDP s'étend aux élections et aux votations en matière fédérale. La plupart des cantons prévoient des facilités de vote, telles qu'elles sont prescrites à l'art. 6 LDP, également pour les élections et votations cantonales et communales (voir ci-après n. 19). Ils remplissent ainsi leur obligation de mise en œuvre de l'art. 29 CRM et de l'art. 8 al. 2 Cst. de garantir l'égalité de participation aux élections et aux votations.
10 Pour autant que l'on puisse en juger, aucun canton ne prévoit légalement des facilités pour le vote des personnes handicapées dans le cadre de la démocratie d'assemblée, notamment lors des Landsgemeinde et/ou des assemblées communales. L'art. 6 LDP, qui ne s'applique qu'aux élections et votations fédérales, n'est certes pas applicable à ces situations. Les prescriptions de droit constitutionnel et de droit international sont toutefois pertinentes et doivent être appliquées par la pratique si nécessaire. Il n'existe à ce jour aucune étude systématique sur l'existence d'allégements légaux correspondants dans les actes législatifs communaux.
11 Il s'agit de faciliter "les actes nécessaires au vote". Le texte de l'art. 6 LDP ne couvre pas les processus de formation de la volonté politique qui précèdent le vote, même si les personnes handicapées, en particulier celles souffrant de troubles cognitifs, ont également besoin d'un soutien à cet égard pour pouvoir exercer leurs droits politiques sur un pied d'égalité avec les autres.
12 Le champ d'application ne couvre pas non plus la signature de demandes de référendum et d'initiatives, pour laquelle les personnes handicapées peuvent également avoir besoin de mesures de soutien. A cet égard, l'art. 61 al. 1bis LDP prévoit une facilité pour les électeurs incapables d'écrire.
IV. Champ d'application personnel
13 Les destinataires de la disposition sont les cantons. Ils doivent veiller à ce que les personnes handicapées (voir n. 14 ss infra) puissent participer aux élections et aux votations en matière fédérale.
14 Le champ d'application personnel de l'art. 6 LDP comprend - à l'exception des personnes exclues du droit de vote en vertu de l'art. 2 LDP - selon son libellé, les personnes qui, "en raison d'une invalidité ou pour toute autre raison, sont durablement incapables d'accomplir elles-mêmes les actes nécessaires au vote". Comme mentionné (n. 5), la terminologie est dépassée. Conformément à son objectif, la disposition de l'art. 6 LDP doit aujourd'hui être interprétée conformément à la Constitution et au droit international public en ce sens que son champ d'application personnel n'est pas limité aux "invalides" au sens de la LAI. Il convient plutôt de se référer à la définition plus moderne de l'art. 1 al. 2 CRS. Selon cette disposition, les personnes handicapées sont celles qui présentent des déficiences physiques, mentales, intellectuelles ou sensorielles de longue durée qui, en interaction avec diverses barrières, peuvent les empêcher de participer pleinement, effectivement et sur la base de l'égalité avec les autres à la société. Cette définition de la BRK est délibérément formulée de manière ouverte, en reconnaissance du fait que la compréhension du handicap évolue constamment. Ce modèle social du handicap tient compte du fait que le handicap résulte de l'interaction entre des déficiences biologiques et des barrières sociales qui empêchent la personne concernée de participer pleinement, efficacement et sur un pied d'égalité à la société.
15 La lumière de cette définition du "handicap" fondée sur les droits de l'homme, le champ d'application personnel de l'article 6 doit être compris comme s'étendant à toute personne qui, en raison d'une déficience physique, mentale, spirituelle ou sensorielle de longue durée et en interaction avec diverses barrières, est empêchée d'accomplir elle-même les actes nécessaires pour voter. Cette interprétation est tout à fait compatible avec le libellé de la disposition qui, en plus des "invalides", englobe également tous ceux qui, "pour une autre raison", ne peuvent pas exercer leur droit de vote de manière autonome. Plusieurs cantons utilisent d'ailleurs la terminologie la plus récente dans leur législation d'exécution et parlent de "personnes handicapées" ou "handicapés".
16 Il en résulte également que le champ d'application personnel n'est pas limité aux personnes souffrant de handicaps physiques. Le fait que le législateur ait visé principalement ce groupe au moment de l'élaboration de la loi lorsqu'il a parlé d'"aveugles et de boiteux" dans le message de 1975 n'a plus d'importance dans le cadre de l'interprétation conforme à l'époque de l'application ainsi qu'à la Constitution et au droit international. Le fait de n'accorder des facilités de vote qu'aux personnes souffrant d'un handicap physique et non aux personnes souffrant d'un handicap mental ou psychique constituerait plutôt une inégalité de traitement injustifiée au sens de l'art. 8, al. 2 Cst. Les cantons qui, dans leur législation de mise en œuvre, se limitent aux personnes incapables ou non capables d'écrire au sens de l'art. 5 al. 6 LDP (cf. n. 19) n'ont pas entièrement rempli le mandat législatif de l'art. 6 LDP.
17 En revanche, l'art. 6 LDP ne s'étend pas aux personnes qui sont empêchées de participer à la vie politique en raison d'une limitation temporaire de leur état de santé. Tant le libellé de l'art. 6 LDP ("durable") que celui de la définition de la CRD ("à long terme") indiquent clairement que les empêchements temporaires (par exemple en raison d'un alitement ou d'une hospitalisation) ne sont pas couverts par cette disposition. Certains cantons prévoient toutefois des facilités pour les électeurs malades ou accidentés en leur permettant de voter à domicile ou dans des institutions ("urnes itinérantes").
V. Mesures visant à permettre aux personnes handicapées de voter
18 L'art. 6 LDP contient un mandat législatif pour les cantons, car ce sont eux qui sont chargés d'organiser les élections et les votations fédérales. La législation fédérale ne prescrit pas des mesures cantonales précises, mais un résultat à atteindre, à savoir "que les personnes qui, en raison [d'un handicap], sont incapables d'accomplir elles-mêmes les actes nécessaires au vote puissent également voter". La législation fédérale laisse de toute façon en grande partie aux cantons le soin de régler la procédure de vote, et c'est ainsi que le législateur a déclaré, dès sa création en 1975, qu'il n'était pas judicieux d'imposer aux cantons, de par la Confédération, un système particulier pour faciliter le vote des "invalides", puisque la plupart d'entre eux connaissaient déjà une procédure correspondante lors des votations cantonales. La plupart des cantons ont mis en œuvre le mandat législatif de l'art. 6 LDP dans leurs lois cantonales sur les droits politiques, en choisissant différentes mesures. Comme il s'agit d'un droit constitutionnel direct des personnes handicapées (supra n. 3), la pratique doit s'en charger dans les cantons ne disposant pas d'une réglementation légale suffisante.
A. Véritable et fausse représentation
19 Tous les cantons qui disposent d'une réglementation prévoient un type de représentation. Il convient de distinguer entre la "vraie" et la "fausse" représentation, les deux étant parfois confondues dans les réglementations cantonales. Dans le cas de la vraie suppléance, le suppléant remplit lui-même le bulletin de vote de la personne représentée et l'apporte à l'urne. Dans le cas du faux remplacement, l'activité du remplaçant consiste uniquement à apporter le bulletin de vote au bureau de vote et à le déposer dans l'urne. Ces réglementations se rapportent au vote à l'urne ; il n'existe en revanche aucune réglementation cantonale sur le vote par procuration dans la démocratie d'assemblée (supra n. 10). On peut observer les variantes suivantes :
La plupart des cantons admettent que les personnes handicapées - les groupes varient ici, certains cantons se limitant aux personnes incapables ou non capables d'écrire au sens de l'art. 5 al. 6 LDP, ce qui n'est pas suffisant comme mentionné ci-dessus (n. 16) - puissent se faire assister ou représenter pour remplir leur bulletin de vote.
De même, de nombreux cantons admettent que le vote soit effectué par un-e représentant-e ou que la personne concernée puisse se faire assister d'une autre manière, par exemple en permettant aux électeurs-trices fortement handicapé-e-s de remettre leur bulletin de vote à une personne exerçant une fonction officielle lorsque les locaux de vote ne sont pas accessibles en fauteuil roulant. Le Tribunal fédéral précise que le porteur du bulletin de vote d'un électeur âgé, invalide ou malade ne peut ni modifier de son propre chef le bulletin qui lui a été remis, ni le remplacer par un autre bulletin. Il n'a qu'une fonction de messager.
Trois cantons prévoient la possibilité de voter, sur demande, en présence d'une délégation du bureau électoral, au domicile de la personne concernée ou dans les homes et les hôpitaux.
Un canton prévoit de manière générale que les personnes handicapées peuvent se faire assister dans l'exercice de leur droit de vote par une personne qu'elles ont choisie.
20 L'assistance au vote est assurée soit par une personne choisie par la personne concernée (souvent dans le cas du vote par correspondance), soit par une personne ayant une fonction officielle (souvent dans le cas du vote au bureau de vote).
21 Si le bulletin de vote est rempli par une autre personne (véritable procuration), le secret du vote n'est plus garanti à l'égard du suppléant. C'est pourquoi plusieurs cantons prescrivent explicitement l'obligation pour le suppléant de garder le secret. La littérature a demandé que l'art. 6 LDP soit complété en ce sens.
22 Un autre problème lié aux actes d'assistance lors du remplissage des bulletins de vote est le risque d'influencer indûment la personne ayant le droit de vote ou d'abuser de son impotence. La problématique de l'influence est souvent discutée, en particulier pour les personnes souffrant de handicaps mentaux. Mais cela ne doit pas faire oublier qu'il existe un risque d'influence partout où il y a des rapports de dépendance, par exemple au sein des familles et des partenariats ou dans les foyers. Dans un jugement plus ancien, le Tribunal fédéral a considéré que le risque qu'un représentant outrepasse ses compétences était faible si le ou la votant-e concerné-e l'avait lui-même choisi. Certains cantons postulent explicitement l'interdiction d'exercer une influence par le biais du vote par procuration.
23 La règle selon laquelle personne ne peut assumer plus d'une procuration sert également à éviter les abus; certains cantons connaissent en outre une interdiction explicite de la procuration plus étendue ou organisée. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, de telles représentations sont déjà inadmissibles en soi et peuvent, selon leur ampleur, entraîner l'annulation d'une élection ou d'un vote.
B. Vote électronique
24 Le vote électronique pourrait apporter des facilités, en particulier pour les personnes ayant un handicap de la vue ou de la mobilité, car il leur permettrait de voter sans aide extérieure et donc en respectant le secret du vote.
25 Selon l'art. 27g al. 1 ODP, le processus de vote électronique doit être aménagé de manière à tenir compte des besoins des électeurs qui, en raison d'un handicap, ne peuvent pas voter de manière autonome. La Chancellerie fédérale peut prévoir des facilités pour les électeurs handicapés, pour autant que la sécurité ne s'en trouve pas sensiblement réduite (art. 27g, al. 2, ODP). Selon le ch. 4.10. de l'annexe à l'OEleS, des facilités peuvent être prévues pour les personnes ayant le droit de vote et souffrant d'un handicap en vue de la vérification des preuves et, selon le ch. 6.1., les certificats de vote doivent, dans la mesure du possible, être conçus de manière à permettre aux personnes ayant le droit de vote et souffrant d'un handicap d'accéder sans obstacle au vote électronique.
26 En revanche, le vote par procuration est interdit dans le cadre du vote électronique (art. 27h al. 2 ODP).
VI. Évaluation
27 Le champ d'application matériel de l'art. 6 LDP est relativement étroit, puisqu'il se limite au vote lors d'élections et de votations. Cette focalisation peut être justifiée par l'histoire de sa création, mais elle ne semble plus justifiée aujourd'hui au vu des développements juridiques.
28 Il faut notamment tenir compte du fait que la Suisse s'est engagée, en ratifiant la CRB, à garantir pleinement les droits politiques des personnes handicapées. L'art. 29 BRK n'oblige pas seulement les États à abolir les lois discriminatoires qui excluent du droit de vote les personnes handicapées ou certains groupes (notamment les personnes souffrant de handicaps psychosociaux ou cognitifs). (cf. art. 2 LDP) Des mesures positives doivent au contraire permettre aux personnes handicapées de participer, sur un pied d'égalité avec les autres, aux processus de décision de la vie politique et publique. En font partie, outre la possibilité de se faire assister par une personne de confiance, entre autres, l'accessibilité et l'intelligibilité du matériel électoral (par exemple en langage facile, sous forme de fichier audio, en langue des signes ou en braille), l'accessibilité des bureaux de vote et d'autres lieux de formation et d'expression de la volonté politique, l'encouragement des partis politiques à rendre leurs programmes facilement accessibles et compréhensibles ou l'éducation politique ciblée des personnes handicapées. La reconnaissance du fait qu'il n'existe pas une seule forme de handicap, mais que les besoins des personnes handicapées varient, revêt une grande importance à cet égard. Dans la pratique, l'accent est encore trop souvent mis exclusivement sur les handicaps physiques et sensoriels, alors que les mesures de soutien pour la participation politique des personnes souffrant de handicaps mentaux ou psychiques sont souvent inexistantes.
29 Une multitude de mesures supplémentaires seraient donc nécessaires pour garantir les droits politiques des personnes handicapées. Le Comité des Nations Unies pour les droits des personnes handicapées, qui examine les rapports nationaux sur la mise en œuvre de la CRPD, a également recommandé à la Suisse de veiller à ce que les procédures électorales soient accessibles à toutes les personnes handicapées. L'art. 6 LDP n'en couvre toutefois qu'une partie, et le champ d'application matériel (contrairement au champ d'application personnel) de l'art. 6 LDP ne peut pas être étendu au-delà de son libellé clair, même avec une interprétation conforme à la Constitution et au droit international. Il reste donc que l'art. 6 LDP ne prescrit une facilitation que pour un aspect limité du vote des personnes handicapées. Certains autres aspects découlent de la LHand : ainsi, dans leurs rapports avec la population, les autorités fédérales doivent prendre en considération les demandes particulières des personnes souffrant de handicaps auditifs, visuels ou linguistiques (art. 14 al. 1 LHand). Dans la mesure où cela est compatible avec le principe de proportionnalité (art. 11 LHand), les informations relatives aux droits politiques doivent donc être préparées sous une forme qui les rende également appropriées et accessibles aux électeurs handicapés. Des mesures sont actuellement prises dans ce domaine (p. ex. vidéos explicatives sur les élections et les votations en langue des signes, informations sur les votations sous forme de fichiers audio ou en langage facile), mais de manière générale, il faudrait faire davantage, même dans le cadre du régime actuel, pour faciliter ou permettre l'exercice du droit de vote des personnes handicapées. Des mesures particulières seraient en outre nécessaires si les exclusions du droit de vote actuellement en vigueur (art. 2 LDP) étaient supprimées.
30 Il serait donc souhaitable de réviser l'art. 6 LDP ou de compléter la LDP par des dispositions supplémentaires visant à garantir effectivement les droits politiques des personnes handicapées. Au vu de la diversité et de la nature changeante du "handicap" en fonction de la situation (supra n. 14), une réglementation exhaustive des mesures au niveau de la loi n'est ni réalisable ni judicieuse ; il s'impose plutôt de prévoir une réglementation cadre légale qui fixe les éléments essentiels tout en préservant la marge de manœuvre nécessaire à l'application du droit pour tenir compte des différents besoins des personnes handicapées. Les éléments essentiels dans ce sens sont l'obligation de prendre des mesures pour faciliter le vote de toutes les personnes handicapées, ainsi que de permettre et d'encourager la formation de leur volonté politique. Lors de l'adoption de ces normes, il convient de veiller à ce qu'elle se fasse avec la participation des personnes handicapées et de leurs organisations, comme le prescrit l'art. 4 al. 3 CRB.
Bibliographie
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Matériaux
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