I. Historique et importance de la disposition

1La loi fédérale sur les droits politiques a été adoptée en 1976

. Son art. 58 LDP n’a pas été modifié depuis lors. Si le message du Conseil fédéral (CF) relatif à cette disposition se référait uniquement aux dispositions constitutionnelles et aux arrêtés fédéraux urgents, c’est parce que le champ d’application du référendum obligatoire n’a été étendu à l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales que lors de la révision de la Constitution fédérale (Cst.) de 1977.

2L’art. 58 LDP est la première disposition du Titre 4 relatif au référendum. Le chapitre 1 comprend le seul art. 58 LDP qui traite du référendum obligatoire. Le chapitre 2, composé des art. 59a à 67b LDP, organise le référendum facultatif.

3La portée pratique de l’art. 58 LDP est relativement importante dans la mesure où il réglemente l’organisation des votations relatives à tous les actes de l’Assemblée fédérale soumis au référendum obligatoire, soit entre 52 et 69 votes par décennie depuis l’entrée en vigueur de la LDP

.

II. Commentaire

4L’art. 58 LDP vise les actes adoptés par l’Assemblée fédérale (A.1.) soumis au référendum obligatoire (A.2.). Il prévoit que ces actes doivent être publiés (B.) et soumis au vote (C.). Il y a lieu de déterminer plus précisément quels actes sont visés et de définir le traitement auquel ils sont soumis.

A. Actes adoptés par l’Assemblée fédérale soumis au référendum obligatoire

1. Actes adoptés par l’Assemblée fédérale

5La notion d’actes adoptés par l’Assemblée fédérale doit tout d’abord être appréhendée à l’aune de l’art. 163 Cst. féd

. Selon cette disposition et l’interprétation qui lui en est donnée, il s’agit des actes que «l’Assemblée fédérale adopte à l’issue de sa procédure de délibération ordinaire (comp. art. 71 ss LParl) et qui déploient des effets externes à elle – avec la publication que cela suppose (comp. art. 2 et 11 LPubl)». Ces actes peuvent prendre les formes suivantes : une loi fédérale, une ordonnance, un arrêté fédéral ou un arrêté fédéral simple.

6Les lois fédérales et les ordonnances contiennent des règles de droit, soit des «dispositions générales et abstraites d’application directe qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences» (art. 22, al. 4, LParl)

.

7Les règles de droit importantes prennent la forme de lois fédérales (art. 164 al. 1 Cst.), les autres la forme d’ordonnances (art. 163 al. 1 Cst.)

.

8L’art. 164 al. 1 Cst. illustre de manière non exhaustive les domaines jugés importants nécessitant l'adoption de lois au sens formel.

9Les actes qui ne contiennent pas de règles de droit, soit les autres actes, sont qualifiés d’arrêtés fédéraux – simples s’ils ne sont pas soumis au référendum (art. 163 al. 3 Cst.)

. Ils doivent avoir été adoptés par les deux conseils en délibérations séparées (art. 156 Cst.).

10 Relevons que certains arrêtés fédéraux de l’Assemblée fédérale visent à soumettre aux votations populaires les objets sujets au référendum selon la Constitution (art. 140 et 141 al. 1 let d Cst.)

. Dans ces cas, l’arrêté fédéral joue alors le rôle d’intermédiaire qui vise à donner l’occasion au corps électoral de se prononcer sur des modifications constitutionnelles, des initiatives populaires ou des traités internationaux, et non sur l’arrêté fédéral en tant que tel.

11 D’un point de vue procédural, un projet d’acte doit, pour pouvoir être valablement qualifié d’acte de l’AF, avoir fait l’objet de décisions concordantes dans les deux Conseils suivies d’un vote final sur le texte établi par la Commission de rédaction (art. 81 LParl et 156 Cst.).

2. Actes soumis au référendum obligatoire

12 Parmi les actes de l’Assemblée fédérale, seuls certains sont soumis au référendum – facultatif ou obligatoire

.

13 L’art. 58 LDP vise uniquement les actes de l’Assemblée fédérale soumis au référendum obligatoire, soit ceux qu’énumère l’art. 140 Cst.

. Il s’agit des lois fédérales urgentes dépourvues de base constitutionnelle au sens de l’art. 140 al. 1 let. c Cst. ainsi que des arrêtés fédéraux visant à permettre la tenue d’un référendum obligatoire sur les autres actes mentionnés par l’art. 140 Cst.

14 La notion de référendum vise «la consultation du peuple, ou du peuple et des cantons sur certains actes adoptés par l’AF»

. Cette consultation permet d’accepter ou de rejeter un acte, mais non de modifier son contenu. Elle instaure un droit de veto.

15 Lorsque le référendum est obligatoire, il doit être organisé d’office par les autorités compétentes

. Son effet est en principe suspensif : l’entrée en vigueur de l’acte soumis au vote est conditionnée à son acceptation. Il existe une exception à ce principe : le référendum a un effet résolutoire ou abrogatoire pour les lois urgentes. L’acte soumis au vote étant d’ores et déjà en vigueur, il est abrogé si le vote est négatif.

16 Les actes mentionnés à l’al. 2 de l’art. 140 Cst. nécessitent une majorité simple du peuple (II.A.2.a), ceux listés à l’al. 1 une majorité double du peuple et des cantons (II.A.2.b).

a. Actes soumis au référendum obligatoire avec double majorité

17 Trois catégories d’actes sont soumis au référendum obligatoire avec double majorité du peuple et des cantons (cf. art. 142 al. 2 a 4 Cst.)

conformément à l’art. 140 al. 1 Cst. : les révisions totales ou partielles de la Constitution fédérale (let. a), l’adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales (let. b) et les lois fédérales urgentes dépourvues de base constitutionnelle d’une durée supérieure à un an (let. c).

18 Les révisions totales ou partielles de la Constitution fédérale visent le vote d’une nouvelle Constitution élaborée à la suite d’une initiative populaire ou sur proposition d’une autorité (art. 193 et art. 140 al. 1 let. a, Cst.), le vote sur une initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution revêtant la forme d’un projet rédigé (art. 139 al. 5 Cst.), le vote sur un contre-projet direct à une initiative populaire tendant à la révision partielle de la Constitution revêtant la forme d’un projet rédigé (art. 139 al. 5 Cst. et art. 101 LParl), le vote sur une révision partielle de la Constitution demandée par le peuple sous la forme d’une initiative populaire conçue en termes généraux (art. 139 al. 4, art. 156 al. 3 let. b et art. 140 al. 1 let. a, Cst.) ou le vote sur une révision partielle de la Constitution demandée par une autorité (art. 194 et art. 140 al. 1 let. a Cst.).

19 La question de savoir si l’Assemblée fédérale peut soumettre au référendum obligatoire des actes qui ne sont pas prévus par l’art. 140 al. 1 let. b Cst. est controversée

. Les autorités fédérales – ainsi que la doctrine majoritaire – semblent admettre que les traités internationaux dont l’importance est constitutionnelle doivent être soumis au référendum obligatoire.

20 Pour apporter certaines clarifications à ce dernier point, un projet de révision de l’art. 140 Cst. a été élaboré par le Conseil fédéral afin de donner suite à la motion 15.3557 «Référendum obligatoire pour les traités internationaux ayant un caractère constitutionnel»

. Le projet prévoyait l’ajout de la lettre b^bis à l’art. 140 al. 1 Cst. selon lequel devaient également être soumis au référendum obligatoire «les traités internationaux qui comportent des dispositions de rang constitutionnel ou dont la mise en œuvre exige une modification de la Constitution; sont notamment de rang constitutionnel les dispositions relatives au catalogue des droits fondamentaux, à la nationalité et aux droits de cité ainsi qu’aux droits politiques (ch. 1), aux rapports entre la Confédération et les cantons ainsi qu’aux compétences de la Confédération (ch. 2), aux grandes lignes de l’organisation et de la procédure des autorités fédérales (ch. 3)». Le Conseil national a toutefois refusé d’entrer en matière sur le projet.

21 S’agissant de l’interprétation de la notion d’adhésion aux traités internationaux, se posait la question de savoir si elle vise également les modifications et dénonciations de traités

. La LF du 21 juin 2019 sur les compétences en matière de conclusion, de modification et de dénonciation des traités internationaux, entrée en vigueur le 2 décembre 2019, a clarifié la situation : elle a entraîné la modification de la LParl (art. 24 notamment) et de la LOGA (art. 7a notamment) afin de préciser que tant la conclusion que la modification et la dénonciation des traités internationaux sont susceptibles d’être soumis au référendum.

22 Les lois fédérales urgentes dépourvues de base constitutionnelle d’une durée supérieure à un an doivent être soumises au vote dans le délai d’un an à compter de leur adoption par l’Assemblée fédérale.

23 L’art. 141a al. 1 Cst. permet par ailleurs d’intégrer les modifications constitutionnelles nécessaires dans l’arrêté fédéral portant approbation d’un traité international

.

b. Actes soumis au référendum obligatoire avec majorité simple

24 Trois types d’actes sont soumis au référendum obligatoire avec majorité simple (cf. art. 142 al. 1 Cst.) :

• les initiatives populaires tendant à la révision totale de la Constitution fédérale (art. 138 et art. 140 al. 2 let. a, Cst.) ;

• les initiatives populaires conçues en termes généraux tendant à la révision partielle de la Constitution en cas de rejet par l’AF (art. 139 al. 4 et art. 140 al. 2 let. b Cst.)

  ;

• le principe d’une révision totale de la Constitution, en cas de désaccord entre les deux conseils (140 al. 2 let. c Cst.).

B. Publication

25 Après la décision finale des deux Conseils (art. 81 LParl et 156 al 2 Cst.), tous les actes qui sont soumis au référendum obligatoire sont publiés dans la Feuille fédérale (art. 13 al. 1 let. d LPubl et 21 ss OPubl

). A noter que si la publication des actes soumis au référendum facultatif est réglementée par l’art. 42 al. 6 OPubl, celle des actes soumis au référendum obligatoire ne fait l’objet d’aucune prescription.

26 La Feuille fédérale (FF) est le bulletin d’information officiel de la Confédération. Sont ainsi publiés dans la FF conformément à l’art. 58 LDP, les arrêtés et les lois adoptés par l’AF qui sont soumis au référendum obligatoire

.

C. Votation

27 Le Conseil fédéral ordonne finalement la votation (art. 58, 2^ème phrase, LDP).

28 Conformément à l’art. 1 al. 4 de l’Ordonnance sur l’organisation de la Chancellerie fédérale (Org ChF)

, il appartient notamment à la Chancellerie de veiller «à ce que les droits populaires puissent s’exercer conformément à la Constitution et à la législation sur les droits politiques et à ce que les élections et les votations fédérales se déroulent dans les règles». L’art. 4 al. 2 let. d Org ChF précise par ailleurs que la Chancellerie fédérale «prépare et exécute les lois et les ordonnances relevant des droits politiques».

29 Se fondant sur ces dispositions, la Chancellerie fédérale propose au CF les objets qui seront soumis au vote

. En pratique, l’objectif est de les soumettre rapidement au vote. Si le CF doit définir les objets pour chaque date de votations en respectant certains délais (cf. N 30 s.) et certaines considérations pratiques, il dispose néanmoins d’une marge de manœuvre politique – permettant le regroupement ou le traitement séparé de certains sujets. Rappelons également que, bien que la décision du CF ne soit pas sujette à recours (art. 189 al. 4 Cst.), il appartient à ce dernier de prendre ses décisions conformément à l’art. 34 Cst. qui protège l’expression fidèle et sûre de la volonté populaire.

30 Il ressort de l’art. 10 al. 1^bis LDP qu’hormis s’agissant des lois fédérales déclarées urgentes pour lesquelles le délai peut être raccourci, le CF doit annoncer au minimum quatre mois à l’avance les objets des votations. Une telle règle vise à garantir à tous les groupes d’intérêts une période suffisante pour la préparation de la campagne de votations

. La doctrine considère qu’un report n’est admissible que de manière exceptionnelle, s’il est prévu par une disposition spécifique (par ex. les art. 6 al. 2 et 7 LEp en cas de pandémie), voire sur la base de l’art. 185 al. 3 Cst. féd. Le CF juge quant à lui que le renoncement à la tenue d’une votation populaire déjà fixée ou son déplacement doit faire l’objet d’une disposition expresse dans la loi fédérale sur les droits politiques. En réponse à la motion Rieder, le CF a chargé la Chancellerie fédérale de préparer un projet de révision.

31 Des délais spécifiques doivent par ailleurs être respectés lorsqu’il est question d’initiatives populaires conformément à l’art. 75a LDP

(ce sont toutefois des délais d’ordre dont la violation n’entraîne aucune conséquence) :

• Le CF bénéficie d’un délai de dix mois à compter du vote final de l’AF pour soumettre une initiative au vote (al. 1 et 3) ;

• En cas de retrait conditionnel par le comité d’initiative, le CF doit soumettre l’initiative au vote dans un délai de dix mois dès la validation du vote négatif sur le contre-projet indirect (al. 2).

• Une prolongation de six mois est toutefois prévue lorsque les délais prévus par les al. 1-3 débutent entre dix et trois mois avant le renouvellement intégral du Conseil national (al. 3^bis).

32 Conformément à l’art. 10 LDP, le CF détermine les règles permettant de fixer les jours de votations. Les dimanches suivants sont réservés pour les votations populaires (art. 2a al. 1 de l’Ordonnance fédérale sur les droits politiques

) :

• le deuxième dimanche de février, les années où le dimanche de Pâques tombe après le 10 avril, et le quatrième dimanche avant Pâques les autres années

  ;

• le troisième dimanche de mai, les années où le dimanche de Pentecôte tombe après le 28 mai, et le troisième dimanche après Pentecôte les autres années ;

• le dimanche qui suit le Jeûne fédéral;

• le dernier dimanche de novembre.

33 Le vote anticipé est possible plus tôt, conformément à l’art. 7 LDP. L’art. 8 LDP réglemente par ailleurs le vote par correspondance qui permet également d’anticiper le vote.

34 A noter qu’en présence de motifs prépondérants, le CF peut modifier ou ajouter des dates sur proposition de la Chancellerie fédérale (art. 2a al. 2 ODP) et qu’aucune votation n’est prévue au mois de septembre de l’année du renouvellement du Conseil national (art. 2a al. 3 ODP).

35 Relevons finalement que les votations sont organisées par les cantons conformément à l’art. 10 al. 2 LDP. La Chancellerie fédérale rassemble les résultats cantonaux et communique officiellement les résultats pour l’ensemble de la Suisse

.

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