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ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Historique
- II. Droit comparé
- III. Importance de la disposition et contenu de la norme
- IV. Digression : protection juridique
- Bibliographie
I. Historique
1 Depuis la création de l'Etat fédéral moderne, les sièges du Conseil national sont répartis entre les cantons proportionnellement à leur population résidente. Outre les Suisses, les étrangers sont notamment pris en compte, mais pas les Suisses de l'étranger. Par le passé, diverses tentatives ont été faites pour modifier la base de calcul de la répartition des sièges entre les cantons. Toutes les tentatives de réforme parlementaires ont échoué. Même l'initiative populaire lancée par le conseiller national Candid Hochstrasser (KK/LU) (initiative Hochstrasser), qui demandait que la répartition des sièges au Conseil national se fasse sur la base du nombre de citoyens suisses, a échoué en 1903, tant à cause de la majorité du peuple que de celle des cantons.
2 Jusqu'aux élections du Conseil national de 2011, la base de la répartition des sièges entre les cantons était constituée par le résultat du recensement de la population résidante (recensement de la population), qui était effectué tous les dix ans. Avec l'entrée en vigueur de la révision totale de la loi fédérale sur le recensement fédéral de la population du 22 juin 2007, le recensement est désormais effectué sous forme de relevé de registres (art. 4 al. 1 de la loi sur le recensement). Les registres officiels de personnes de la Confédération, des cantons et des communes servent de base de données (art. 5 al. 2 let. a de la loi sur le recensement). La révision totale de la loi sur le recensement a également entraîné la révision de l'art. 16 al. 1 LDP. Selon la disposition révisée, les sièges doivent être répartis à nouveau entre les cantons pour chaque élection générale de renouvellement. La répartition se base sur les chiffres du recensement des registres effectué au cours de la première année civile suivant les dernières élections générales du Conseil national. Cette disposition révisée est appliquée depuis les élections au Conseil national de 2015.
II. Droit comparé
3 Tous les cantons qui prévoient des circonscriptions électorales pour l'élection de leur parlement établissent des règles sur la base de calcul de la répartition des sièges entre les différentes circonscriptions électorales, avec trois variantes envisageables. Une majorité de cantons (ZH, BE, LU, SZ, OW, NW, GL, ZG, FR, SO, BS, SH, AR, AI, SG, AG, TG, VD et JU) utilise comme base de répartition des sièges entre les circonscriptions électorales le nombre de la population résidante permanente, comme le fait la Confédération.
4 Une minorité de cantons prévoit des bases de calcul plus étroites pour la répartition des sièges. Dans les cantons d'Uri, des Grisons et du Valais, c'est la population résidante permanente suisse des circonscriptions électorales qui est déterminante pour la répartition des sièges. Dans le canton de Bâle-Campagne, le nombre de votants lors de la dernière votation populaire fédérale ou cantonale ayant eu lieu au moins douze mois avant la date des élections est déterminant pour la répartition des mandats entre les circonscriptions électorales.
5 Dans les cantons du Tessin, de Neuchâtel et de Genève, le Grand Conseil (Gran Consiglio ou Grand Conseil) est élu dans une seule circonscription. Il n'est donc pas nécessaire de répartir les sièges entre les circonscriptions électorales régionales. Toutefois, dans les cantons du Tessin et de Neuchâtel, il existe d'autres mesures permettant d'obtenir une représentation régionale adéquate. Dans le canton du Tessin, les listes peuvent répartir leurs propres listes électorales dans des circonscriptions électorales prévues par la loi afin de garantir la représentation régionale. Dans le canton de Neuchâtel, la Constitution cantonale prévoit que la loi doit veiller à une représentation équilibrée des différentes régions du canton. C'est pourquoi la loi neuchâteloise stipule que chaque région électorale se voit attribuer un nombre minimum garanti de sièges au Grand Conseil. Ce nombre minimal de sièges est calculé par la Chancellerie d'Etat sur la base du recensement cantonal de l'avant-dernière année précédant l'élection, sur la base de la population résidente du canton.
III. Importance de la disposition et contenu de la norme
6 Les art. 16 et 17 LDP sont des dispositions d'exécution de l'art. 149 al. 4 Cst. Cette disposition constitutionnelle stipule que les 200 sièges du Conseil national sont répartis entre les cantons en fonction de leur population, chaque canton disposant d'au moins un siège. L'art. 16 LDP règle la base de calcul et la compétence pour la répartition des sièges entre les cantons. L'art. 17 LDP décrit la procédure d'attribution des sièges proprement dite.
A. al. 1 : Base de calcul de la répartition des sièges.
7 La base de calcul pour la répartition proportionnelle des sièges entre les cantons est le chiffre de la population résidante et non le nombre d'électeurs. Les chiffres déterminants pour la répartition des sièges du Conseil national entre les cantons sont ceux qui résultent des relevés des registres effectués dans le cadre du recensement de la population, conformément à la loi sur le recensement, au cours de la première année civile suivant les dernières élections générales du Conseil national (art. 16, al. 1 LDP). La répartition des sièges entre les cantons se fait en fonction de leur part à la population résidante permanente de la Suisse (art. 6a RPers en relation avec l'art. 2 al. 2 let. a LDIP). art. 2 let. d ch. 1-3 et 19 let. a de l'ordonnance sur le recensement). La population résidante permanente comprend, au domicile principal, toutes les personnes qui
les personnes de nationalité suisse enregistrées en Suisse ;
les ressortissants étrangers hors processus d'asile titulaires d'une autorisation de séjour ou d'établissement d'au moins douze mois ou d'une autorisation de séjour de courte durée pour une durée de séjour cumulée d'au moins douze mois ; et
les personnes dans le processus d'asile avec une durée de séjour cumulée d'au moins douze mois.
8 La doctrine argumente que, pour des raisons de théorie constitutionnelle et démocratique, il est préférable de se baser sur la population résidente permanente pour la base de calcul concernant la répartition des sièges. L'argument avancé est que le Parlement, en tant qu'organe, ne représente pas seulement les électeurs, mais aussi l'ensemble de la population. La limitation à la population résidente suisse est en revanche justifiée par le fait que celle-ci est le détenteur idéologique de la souveraineté populaire. L'argumentation est similaire lorsque les électeurs sont pris comme base de calcul. Ceux-ci seraient les "détenteurs juridiques de la souveraineté populaire". La doctrine considère toutefois que le nombre d'électeurs comme base de calcul est le meilleur moyen de garantir l'égalité des voix. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les trois bases de calcul sont compatibles avec les art. 8 et 34 Cst.
9 Cette discussion théorique sur la "meilleure" base de calcul pour la répartition des sièges n'est pas pertinente pour les Etats qui élisent leurs parlements dans une seule circonscription et ne doivent donc pas procéder à une répartition des sièges. Par nature, ils échappent à cette "résistance des points de vue". Une circonscription électorale unique s'avère être une solution extrêmement élégante à cet égard.
B. al. 2 : Compétence de répartition des sièges
10 L'art. 16 al. 2 LDP détermine quelle est l'autorité compétente pour répartir les sièges du Conseil national entre les cantons et sur quelle base l'autorité compétente doit procéder à cette répartition. Conformément à l'art. 13, première phrase, de la loi sur le recensement, le Conseil fédéral détermine tous les quatre ans le chiffre de la population résidante et le publie dans la Feuille fédérale. Sont déterminants à cet égard les chiffres issus des relevés des registres effectués au cours de la première année civile suivant les élections générales du Conseil national (art. 13, deuxième phrase, de la loi sur le recensement). Sur la base de ce constat, le Conseil fédéral détermine en même temps de manière contraignante le nombre de sièges attribués à chaque canton (circonscription électorale) lors du renouvellement intégral du Conseil national suivant. Cette décision est prise par voie d'ordonnance.
11 En dernier lieu, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur la répartition des sièges lors du renouvellement intégral du Conseil national, en vertu de l'art. 16 al. 2 LDP et de l'arrêté du Conseil fédéral concernant la sauvegarde des chiffres de la population résidante permanente à la fin de l'année 2020 du 1er septembre 2021. Cette ordonnance règle la répartition des sièges conformément à l'art. 17 LDP pour le renouvellement intégral du Conseil national pour la 52e législature. La prochaine mise à jour des chiffres de la population résidante permanente aura lieu fin 2024. Ces chiffres seront déterminants pour la répartition des sièges lors du renouvellement intégral du Conseil national pour la 53e législature.
IV. Digression : protection juridique
12 Au niveau cantonal, la répartition des sièges parlementaires entre les circonscriptions électorales donne régulièrement lieu à des litiges juridiques. Au niveau fédéral, il existe également une possibilité de protection juridique en ce qui concerne la répartition des sièges du Conseil national entre les cantons. Certes, l'ordonnance du Conseil fédéral sur la répartition des sièges lors du renouvellement intégral du Conseil national ne peut pas être attaquée directement devant le Tribunal fédéral en vertu de l'art. 189 al. 4 Cst. Il est toutefois possible que l'ordonnance du Conseil fédéral soit examinée de manière incidente (à titre préjudiciel) dans le cadre d'une contestation de la disposition cantonale relative à l'élection du Conseil national quant à sa compatibilité avec le droit supérieur. Ainsi, les électeurs pourraient notamment faire valoir des erreurs de calcul en déposant un recours électoral auprès du gouvernement cantonal (art. 77 let. c LDP) ou un recours subséquent auprès du Tribunal fédéral (art. 80 al. 1 LDP).
Je remercie Benjamin Böhler, assistant au Centre pour la démocratie d'Aarau, pour son aide dans la recherche de matériel et pour ses précieuses remarques lors de la révision du texte.
Bibliographie
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