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- Art. 77 Cst.
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- Art. 166 Cst.
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- Art. 808c CO
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ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
I. Historique
1 La première tentative de réglementation à l'échelle nationale de l'inscription des électeurs remonte à l'Helvétique : la première Constitution helvétique du 12 avril 1798 stipulait que tout citoyen âgé de vingt ans devait "se faire inscrire dans le registre des citoyens de son canton" (art. 24). A partir de ce moment, le citoyen a obtenu le droit de vote dans une assemblée primaire ou électorale (art. 28).
2 Après la création de l'État fédéral, la question d'une réglementation du registre des électeurs au niveau national est redevenue virulente. Le projet de loi du 20 janvier 1850 sur l'élection des membres du Conseil national prévoyait en effet la tenue d'un registre "des citoyens ayant le droit de vote" dans les communes. Cette disposition n'a toutefois pas été reprise dans la loi promulguée le 21 décembre 1850.
3 Au cours des premières décennies du nouvel Etat fédéral, un nombre non négligeable de citoyens des cantons se sont vu refuser l'inscription au registre électoral et, par conséquent, la participation aux votations fédérales. Les raisons en étaient notamment que les cantons posaient à l'époque des exigences différentes en matière de preuve de la qualité d'électeur et que, dans certains cantons, les registres électoraux étaient fermés plus tôt pour les citoyens suisses non domiciliés dans le canton que pour les citoyens du canton. Afin d'éliminer cette "inégalité injustifiée", la loi fédérale sur les votations et les élections fédérales du 19 juillet 1872 a notamment inscrit à l'art. 5 le principe selon lequel tout citoyen suisse domicilié dans une commune est inscrit d'office dans le registre électoral, à moins qu'il ne soit exclu du droit de cité actif en vertu des lois du canton. L'art. 6 de la loi fédérale susmentionnée contenait en outre déjà le droit de consulter le registre électoral et une prescription minimale concernant la clôture des registres électoraux. Les dispositions d'exécution relatives à la tenue des registres électoraux dans les cantons n'étaient toutefois pas uniformes. Les efforts visant à réglementer de manière plus uniforme et plus détaillée au niveau fédéral sont restés vains.
4 Ce n'est qu'un peu plus d'un siècle plus tard, lors de la promulgation de la LDP, que les art. 5 et 6 de la loi fédérale du 19 juillet 1872 sur les votations et les élections fédérales ont été révisés et transférés à l'art. 4 LDP. Par rapport à la proposition du Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale a fixé à l'alinéa 2 un jour fixe comme date de fin d'inscription des électeurs. Depuis l'entrée en vigueur de la LDP le 1er juillet 1978, le libellé de l'art. 4 est resté inchangé.
II. Signification
A. Généralités
5 L'art. 4 régit le registre des électeurs en matière fédérale. La notion d'affaires fédérales englobe toutes les votations fédérales (art. 140 à 142 Cst.) et les élections au Conseil national (art. 149 Cst.). En revanche, les élections au Conseil des Etats sont régies par les cantons (art. 150 al. 3 Cst.) et font donc partie des affaires cantonales.
6 L'inscription au registre électoral (traduction française au niveau fédéral : registre des électeurs, dans les cantons également : registre électoral ou rôle électoral) est soumise à la réserve de l'exclusion du droit de vote (art. 2). Avec le domicile politique (art. 3), l'inscription constitue une condition formelle essentielle de procédure pour le droit de vote ou l'émission d'un vote en matière fédérale (art. 5-8). Par exemple, seules les personnes inscrites au registre électoral peuvent élire le Conseil national. En revanche, l'inscription au registre électoral n'est pas nécessaire pour être éligible au Conseil national (art. 143 Cst. e contrario). Toutes les personnes ayant le droit de vote en matière fédérale sont éligibles, donc également les Suisses de l'étranger qui ne sont pas inscrits au registre électoral.
7 Un registre des électeurs correctement tenu garantit le droit à l'organe constitutionnel d'élection et de votation correctement composé ou au corps électoral légitime, ainsi que le droit d'exclusion des non-votants qui en découle. Le registre des électeurs sert en outre à déterminer le nombre d'électeurs ou de votants ainsi qu'à effectuer le décompte ultérieur et à déterminer le résultat correct. Les prescriptions de l'art. 4 doivent empêcher les manipulations et contribuer ainsi à un ordre de vote et d'élection irréprochable. La tenue sans faille du registre des électeurs est donc une condition de base centrale pour garantir un résultat de votation ou d'élection qui reflète la volonté libre et non faussée des électeurs (art. 34 al. 2 Cst.). La fiabilité et l'exactitude du processus de votation et d'élection, et donc la protection du registre électoral contre les manipulations, sont en outre protégées par le droit pénal (art. 282 CP). Un registre des électeurs correctement tenu inspire confiance et sert donc à faire accepter le résultat d'une votation ou d'une élection. L'inscription au registre des électeurs est en outre une condition préalable à l'établissement de l'attestation de droit de vote, puis au lancement et à l'aboutissement du référendum et de l'initiative populaire. L'art. 4 contient une condition de procédure centrale pour l'exercice et la garantie des droits politiques en Suisse.
B. Droit comparé
8 L'objet de l'art. 4 est le registre électoral en matière fédérale. Les prescriptions relatives au registre électoral en matière cantonale et communale relèvent de la compétence des cantons et des communes (art. 39 Cst.), dans le respect des prescriptions minimales de la Confédération. Les cantons et les communes peuvent étendre les droits politiques dans leur domaine de compétence respectif. Cette tripartition a pour conséquence qu'en plus du registre pour le droit de vote fédéral, un registre électoral (différent) pour les élections et les votations cantonales et communales est également tenu dans certaines circonstances. Les réglementations cantonales sur les registres électoraux sont différentes, par exemple l'accès au registre électoral est parfois défini différemment du droit fédéral (cf. n. 34 ss) ou le registre électoral est clos ultérieurement.
9 La renonciation à des prescriptions fédérales plus strictes concernant la tenue des registres électoraux a été justifiée par le fait que chaque commune tient un registre électoral pour les votations communales, cantonales et fédérales, également conformément au droit cantonal et communal. Selon le législateur, des prescriptions uniformes de la Confédération auraient signifié une double tenue des registres et donc un surcroît de travail considérable pour les communes.
10 Dans la mesure où la LDP et les actes d'exécution de la Confédération ne contiennent pas de dispositions, le droit cantonal s'applique (art. 83 LDP). Pour être valables, les dispositions cantonales d'exécution de l'art. 4 doivent être approuvées par la Confédération (art. 93 LDP). Compte tenu des différences entre les dispositions d'exécution cantonales, diverses questions d'interprétation se posent en ce qui concerne la mise en œuvre de l'art. 4 LDP (cf. en particulier le droit de consultation : n. 34 ss).
III. Registre des électeurs
A. Alinéa 1 : Inscription et modifications
1. Electeurs
11 En matière fédérale, le droit de vote est régi par l'art. 136 al. 1 Cst. En conséquence, toutes les personnes physiques qui possèdent la nationalité suisse, qui ont 18 ans révolus et qui ne sont pas sous curatelle de portée générale en raison d'une incapacité durable de discernement ou qui ne sont pas représentées par un mandataire pour cause d'inaptitude doivent être inscrites dans le registre électoral fédéral (art. 136 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 2 LDP).
2. Domicile politique
12 L'inscription au registre électoral fédéral a lieu au lieu où la personne établit son domicile politique. Cette exigence découle déjà de la Constitution fédérale (art. 39 al. 2 Cst.). La fixation du lieu d'inscription permet de garantir qu'une personne ne puisse pas voter et élire en même temps à différents endroits. Avant l'inscription, il convient de clarifier, au sens d'une question préalable, dans quelle commune l'électeur ou l'électrice habite et est inscrit(e) (cf. à ce sujet n. 14).
13 Le moment déterminant pour l'inscription est l'inscription effective. Est considéré comme inscription effective le dépôt des documents d'identité nécessaires, en règle générale l'acte d'origine, au lieu de domicile. Conformément à l'art. 3 al. 2 LDP, les personnes qui déposent dans une commune un autre document d'identité (p. ex. certificat d'origine) au lieu de l'acte d'origine ne créent un domicile politique que si elles prouvent qu'elles ne sont pas inscrites dans le registre électoral du lieu où se trouve l'acte d'origine. Dans ce cas, la preuve de l'absence d'inscription dans le registre électoral du lieu où l'acte d'origine a été déposé constitue donc la question préalable à l'établissement du domicile politique (cf. ci-dessus) et, ensuite seulement, la base de l'inscription dans le registre électoral du nouveau lieu.
14 En raison des critères cumulatifs de résidence et d'inscription, une personne inscrite dans une commune mais qui n'y habite plus doit être radiée du registre.
15 En règle générale, le domicile politique est lié au domicile civil. Dans certaines circonstances, le domicile politique peut toutefois différer du domicile civil. De même, le lieu de vote ne permet pas de déduire automatiquement un domicile déterminé, par exemple un domicile de police.
16 Un registre électoral séparé est établi pour les Suisses de l'étranger, qui est géré de manière centralisée dans certains cantons. Les personnes sans domicile fixe sont inscrites dans le registre électoral de leur commune d'origine (art. 3 al. 1, 2e phrase, LDP).
3. Tenue du registre électoral
17 Ni la LDP ni l'ordonnance sur les droits politiques (ODP) ne précisent par quel organe ou quelle instance et sous quelle forme le registre des électeurs fédéraux doit être tenu (par exemple, forme physique ou électronique, ordre alphabétique, etc.) En conséquence, la Confédération laisse en principe aux cantons le soin de régler les modalités (art. 83 en relation avec 91 LDP ; cf. supra N. 10).
18 Dans les cantons, le registre électoral est généralement tenu de manière décentralisée (dans les communes) et sous forme électronique. Pour établir le registre des électeurs, on utilise en général les données du registre des habitants. Conformément à l'art. 6 let. t de la loi fédérale du 23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres officiels de personnes, le registre des habitants doit enregistrer le droit de vote et d'éligibilité aux niveaux fédéral, cantonal et communal.
19 Depuis le 1er juillet 2022, les cantons ont à nouveau la possibilité d'introduire le "e-voting" dans le cadre d'un essai, sous réserve de l'autorisation du Conseil fédéral. Une introduction du vote électronique dans toute la Suisse nécessiterait tout d'abord la création de registres électoraux harmonisés et coordonnés. Or, les prescriptions fédérales relatives à la tenue des registres électoraux allant au-delà de l'art. 4 ont été largement ignorées jusqu'à présent, même bien plus de 150 ans après les premières tentatives (voir ci-dessus n. 3).
4. Inscription ou radiation d'office
20 Lorsqu'une personne remplit les conditions d'inscription, elle doit être inscrite immédiatement par l'autorité compétente, sous réserve de la clôture du registre électoral (cf. infra n. 28), c'est-à-dire sans délai d'attente ni acte de procédure de la part de la personne (p. ex. demande). De même, les responsables des registres électoraux sont tenus de rayer d'office du registre les personnes qui ne remplissent plus les conditions requises. Il en résulte qu'après le départ d'une personne, celle-ci doit être radiée et que ses données ne peuvent par conséquent plus être traitées. Le registre des électeurs doit être mis à jour en permanence et refléter l'état actuel des électeurs. Les communes doivent procéder aux clarifications éventuellement nécessaires et corriger immédiatement les incohérences constatées dans le registre. Les actes administratifs relatifs au registre électoral sont en principe gratuits (art. 86 al. 1 LDP).
21 L'inscription ou la radiation (refusée) peut faire l'objet d'un recours en matière de droit de vote auprès du gouvernement cantonal concerné (art. 77 al. 1 let. a LDP). La condition est l'existence d'une décision contestable de l'organe compétent pour la tenue du registre électoral. Dérivé du droit à la composition correcte du corps électoral ainsi qu'à la détermination du résultat correct des élections et des votations, le droit de recours ne se rapporte pas seulement à l'inscription ou à la radiation de sa propre personne, mais aussi à l'inscription ou à la radiation de tiers. En raison de la fonction d'organe du registre des électeurs, il est supposé que le recourant a lui-même le droit de vote dans l'affaire. Un recours en matière de droit de vote pour violation de l'art. 4 LDP, en particulier pour des lacunes dans la gestion du registre électoral, peut être déposé à tout moment et donc indépendamment d'une votation ou d'une élection concrète.
22 La responsabilité du registre des électeurs incombe à la personne qui le tient. Elle est en général nommée par la commune et fait partie de l'administration communale (exécutif). La personne chargée du registre des électeurs doit non seulement procéder en permanence aux mutations nécessaires (obligation de tenir le registre), mais aussi, en cas de doute, vérifier les conditions de radiation ou d'inscription d'une personne (obligation d'enquêter).
23 L'âge de la personne et la preuve de la nationalité suisse peuvent en général être vérifiés sans trop de difficultés par les communes. En revanche, le domicile politique peut, dans certaines circonstances, nécessiter des investigations supplémentaires. Il en va de même pour les incertitudes relatives à la capacité de discernement. La présomption d'une "capacité de discernement douteuse" ne doit toutefois pas entraîner à elle seule la radiation d'une personne. Compte tenu de la portée de la radiation et d'un refus de l'exercice des droits politiques, les personnes chargées de tenir les registres électoraux doivent toujours s'appuyer sur des décisions ou des jugements (actes) ayant force de loi et confirmant l'incapacité de discernement. Conformément à l'art. 449c CC, les autorités de protection de l'enfant et de l'adulte (APEA) sont tenues par la loi d'annoncer à l'office de l'état civil les personnes exclues du droit de vote, notamment celles qui ont une curatelle de portée générale ou un mandat pour cause d'inaptitude validé. La radiation à effectuer par la suite se fait donc d'office. Il en va de même en cas de radiation en raison du décès de la personne concernée ou en cas d'inscription en raison de l'atteinte de la majorité.
24 Si la radiation est envisagée à la demande de tiers et que l'état de fait n'est pas clair (par exemple faute de production de documents correspondants), l'autorité compétente pour la tenue du registre électoral doit procéder aux clarifications nécessaires et accorder préalablement le droit d'être entendu à la personne concernée (cf. en particulier les défis à relever en cas de changement de domicile, n. 33).
25 Le registre électoral est considéré comme un document. La falsification, l'altération, la suppression ou la destruction du registre électoral est punissable (cf. art. 282, ch. 1, première partie du CP). La punissabilité présuppose un acte intentionnel et est également admise en cas de dol éventuel.
26 Le registre des électeurs concerne notamment la préparation des élections et des votations. Les irrégularités constatées avant le scrutin doivent donc être signalées par les électeurs dès qu'ils en ont connaissance. Les causes des lacunes dans la tenue du registre électoral peuvent être de nature très diverse : Le risque de "tourisme électoral" semble plutôt faible lors des votations et élections fédérales. L'inscription de plusieurs personnes avec un domicile fictif est toutefois considérée comme une grave lacune - du moins pour les votations et les élections communales.
27 Les défauts dans la tenue du registre électoral n'entraînent pas nécessairement l'annulation du résultat de l'élection ou de la votation. Les manquements constatés doivent plutôt être de nature à influencer ou à fausser le résultat de l'élection ou de la votation. Il ne faut pas oublier qu'un recomptage ne permet pas d'éliminer les erreurs dans le registre électoral. Dans la mesure où il ne s'agit pas de défauts généralisés et systématiques, ils ne peuvent que rarement influencer le résultat d'une élection ou d'une votation fédérale. En raison de la gestion communale des registres électoraux et donc de l'absence d'une vue d'ensemble à l'échelle nationale, il convient de s'assurer qu'une personne qui change de domicile pendant une votation ou une élection et qui reçoit deux fois les documents de vote ne vote pas ou n'élit pas deux fois dans des affaires fédérales.
B. Paragraphe 2 : Date de référence
28 Les inscriptions au registre électoral pour les affaires fédérales doivent être effectuées au plus tard le cinquième jour précédant le jour de l'élection ou de la votation, conformément à l'art. 4 al. 2. La clôture du registre des électeurs pendant les quatre jours précédant un scrutin sert à préparer les votations et les élections dans les locaux de vote. En même temps, cette fermeture doit prévenir "d'éventuelles manœuvres" et empêcher les erreurs "dans l'agitation des derniers jours".
29 La date de référence peut en principe être fixée à l'avance pour les votations et les élections fédérales. En règle générale, le Conseil fédéral fixe la date de la votation au plus tard quatre mois à l'avance (art. 10 al. 1bis LDP). Les élections au Conseil national ont en outre lieu à une date fixe (avant-dernier dimanche d'octobre). Dans la mesure où le Conseil fédéral fixe des dates extraordinaires pour les élections et les votations, il convient de garantir la possibilité de s'inscrire à temps dans le registre électoral et, au besoin, de faire vérifier cette inscription par les électeurs.
30 Les conditions d'inscription au registre électoral ne doivent pas être remplies à la date de référence, mais le jour de la votation ou des élections. Les citoyens suisses mineurs qui atteignent l'âge de 18 ans peu avant ou le jour de l'élection ou de la votation doivent donc être inscrits d'office à temps par les communes afin de préserver leurs droits politiques au lieu de leur domicile politique.
31 Les dispositions relatives à la tenue des registres électoraux s'appliquent séparément à chaque scrutin. Si des modifications interviennent entre deux scrutins en ce qui concerne l'inscription (p. ex. départ, arrivée, décès, etc.), il convient de les adapter immédiatement en tenant compte de la clôture du registre électoral pour le deuxième scrutin.
32 Paragraphe 2 fixe la date limite d'inscription. Les inscriptions tardives dans le registre électoral fédéral sont à notre avis inadmissibles. L'inadmissibilité résulte d'une part du libellé de la disposition. D'autre part, il convient de respecter le principe de l'égalité de traitement des personnes requérantes en ce qui concerne l'inscription ou la radiation. En outre, la disposition a pour but de permettre une préparation sans perturbation (cf. n. 38). En revanche, les radiations peuvent exceptionnellement avoir lieu après la date de référence, compte tenu du droit au corps électoral légalement constitué, si 1) la disparition des conditions pour les responsables du registre des électeurs est établie sans aucun doute, 2) une mutation dans le registre des électeurs ne perturbe pas les préparatifs et 3) un vote éventuellement émis peut être éliminé sans autre. On peut imaginer des cas où la suppression du droit de vote le jour de la votation ou de l'élection est prouvée sur la base d'un document (p. ex. jugement du tribunal, acte de décès) et où la radiation pourrait donc être effectuée sans autres clarifications. En l'absence de dispositions plus étendues dans le LDP ou le RPP, il faut toutefois renoncer à une radiation du registre électoral fédéral même dans de tels cas, au sens de l'égalité de droit (cf. sur l'exigence d'une réglementation plus étendue dans le LDP : n. 38 ss).
33 Dans la pratique, les mutations dans le registre électoral posent des problèmes, notamment en cas de changement de domicile et de retrait ultérieur des documents électoraux et de vote. Afin d'éviter un double exercice du droit de vote, les électeurs doivent pouvoir retirer ultérieurement les documents relatifs aux élections et aux votations s'ils prouvent qu'ils n'ont pas déjà voté ; en règle générale, cela n'est possible que par la remise des documents de vote de l'ancien domicile.
C. Paragraphe 3 : Consultation
34 La consultation du registre des électeurs en matière fédérale est ouverte à toutes les personnes physiques qui ont le droit de vote en matière fédérale (cf. la formulation plus précise de la version française : "par tout électeur").
35 Les personnes morales n'ont pas le droit de vote. Elles ne peuvent donc pas être autorisées à consulter le registre des électeurs. Une question particulière se pose toutefois en ce qui concerne les partis politiques. Dans certains cantons, la consultation par les partis politiques et la remise d'extraits du registre électoral à ces derniers sont expressément exclues avant les élections. D'autres cantons, en revanche, accordent ce droit aux partis politiques. Il est important de noter que les partis politiques et les associations politiques, en particulier les comités d'initiative et de référendum dotés de la personnalité juridique, se voient reconnaître, sous certaines conditions, un droit de recours en matière de droit de vote. La consultation d'un registre électoral par les partis politiques sert cependant régulièrement au travail politique (envoi de publicité électorale, collecte de données sur l'électorat). Dans ces cas, il s'agit d'une utilisation détournée du droit de consultation, qui permet aux individus de vérifier la composition légale du corps électoral et sert ainsi à l'exercice de leurs droits politiques. Les réglementations cantonales qui permettent la communication du registre aux partis politiques ne sont par conséquent autorisées que pour les registres électoraux en matière cantonale et communale.
36 La consultation porte en principe sur tous les noms figurant dans le registre électoral. Ce n'est qu'ainsi que la composition du corps électoral correct peut être vérifiée. L'art. 3 limite l'exercice des droits politiques au domicile politique. Parallèlement, les dispositions plus détaillées relatives à la tenue du registre électoral incombent aux cantons (art. 83 LDP). En raison de cette réglementation, on peut se demander si l'exercice du droit de consultation du registre électoral pour les affaires fédérales est également limité à la commune ou au canton concerné. Une telle limitation territoriale pourrait toutefois aller à l'encontre de l'objectif de la consultation du corps électoral fédéral.
37 Le droit de regard est une conséquence du droit des électeurs à la composition correcte du corps électoral. En tant que composante des droits politiques, ce droit est garanti par l'art. 34 al. 1 Cst. En raison de la fonction d'organe du droit de vote, le droit à une composition correcte ne se réfère pas seulement au droit de vote propre, mais aussi au droit de vote de tiers. Sont notamment garantis a) l'attribution du droit de vote propre, b) l'inscription d'office dans le registre des électeurs et c) l'admission de tous les électeurs et l'exclusion des non-électeurs.
38 Il résulte de l'interprétation de l'al. 3 avec l'al. 2 que la consultation pendant la clôture du registre électoral n'est pas autorisée et qu'un recours en matière de droit de vote contre un refus de consultation pendant cette période serait donc voué à l'échec. L'alinéa 3 ne contient pas d'autres restrictions au droit de consultation. Au moment de l'adoption de la disposition, le législateur a considéré la restriction en premier lieu sous l'angle de la prévention des "perturbations" avant les votations et les élections. Cela n'est guère étonnant au vu des différents incidents liés à des manipulations (cf. ci-dessus sur la genèse, en particulier n. 3). Bien que l'on puisse admettre en principe, sur la base de l'alinéa 3, un droit de regard illimité et sans conditions, une interprétation différenciée et constitutionnelle est nécessaire (cf. ci-après n. 39-45).
39 D'une manière générale, le traitement de données personnelles comporte le risque de mettre en danger la vie privée des personnes. Le droit de consulter le registre électoral, protégé par les droits fondamentaux, peut ainsi entrer en conflit avec le droit fondamental à la protection des données personnelles (cf. art. 13 al. 1 Cst. ; droit à l'autodétermination en matière d'information). Le contrôle de la communication de faits personnels à des tiers doit donc faire l'objet d'une attention particulière.
40 La consultation du registre électoral concernant sa propre personne ne pose a priori aucun problème et est autorisée en tout temps. En revanche, à l'occasion de la consultation de données de tiers, il convient de noter qu'une telle transmission de données personnelles constitue une restriction du domaine de protection du droit à l'autodétermination en matière d'information. En particulier pour les données sensibles, il convient d'appliquer des critères d'examen particulièrement stricts lors de l'examen des conditions prévues à l'art. 36 Cst.
41 Des données personnelles sensibles relatives à l'existence d'une curatelle de portée générale ou d'un mandat pour cause d'inaptitude validé peuvent être extraites - du moins indirectement - du registre électoral : Pour les citoyens suisses qui ne figurent pas dans le registre électoral, il est possible de supposer l'existence d'une mesure de protection de l'adulte ou d'un mandat pour cause d'inaptitude validé - ou même d'en prendre connaissance sur la base d'indications explicites dans le registre, conformément aux directives communales ou cantonales. En outre, le registre électoral contient également d'autres données personnelles, notamment des informations sur la nationalité : Les personnes physiques qui ne possèdent pas la nationalité suisse ne peuvent pas être inscrites dans le registre électoral fédéral.
42 L'art. 4 al. 3 constitue la base légale formelle pour le traitement de données personnelles sensibles (art. 36 al. 1 Cst.). La consultation du registre électoral, réglementée par la loi fédérale, et donc l'atteinte au droit constitutionnel à l'autodétermination en matière d'information, peut être justifiée par la garantie du droit politique fondamental à la composition correcte du corps électoral (art. 36 al. 2 Cst.). En raison du conflit entre les droits fondamentaux et compte tenu d'une contradiction potentielle avec le droit (constitutionnel) supérieur, la question se pose toutefois de savoir si une consultation illimitée et sans condition du registre des électeurs est impérative (art. 190 Cst.) et exclut par conséquent un examen de la proportionnalité selon l'art. 36 al. 3 Cst. sous l'angle du droit à l'autodétermination en matière d'information. Cette question doit être clarifiée à l'aide du "pluralisme des méthodes". L'al. 3 doit être interprété conformément à la Constitution, en tenant compte du postulat de l'unité et de la non-contradiction de l'ordre juridique.
43 Les différentes réglementations et interprétations dans les cantons concernant le droit de consultation et la publicité du registre des électeurs indiquent - notamment en raison de la réserve d'approbation de la Confédération (art. 93 LDP) - que l'alinéa 3 laisse une marge de manœuvre correspondante pour l'interprétation conforme à la Constitution et donc la prise en compte du principe de proportionnalité. Le canton de Zurich prévoit par exemple au § 9 al. 2 de la loi du 1er septembre 2003 sur les droits politiques (GPR/ZH ; LS 161) que les personnes ayant le droit de vote peuvent, sur demande, être "renseignées sur le droit de vote d'une personne". Cette disposition a été introduite parce que la consultation plus étendue du registre électoral a posé des problèmes dans le canton de Zurich. En effet, le registre était consulté pour des raisons non pertinentes, par exemple pour connaître la date de naissance d'une personne. Conformément au principe de proportionnalité, le droit de regard global a donc été remplacé par un droit à l'information sur le droit de vote d'une personne concrètement désignée. Le canton de Zurich est parti du principe que cela ne portait pas atteinte à l'objectif de publicité du registre des électeurs. D'autres cantons ont également édicté des restrictions correspondantes pour le registre des électeurs dans les affaires de la Confédération ou ont interprété leurs dispositions cantonales en conséquence. L'examen de la pratique montre en outre la nécessité de prendre des mesures appropriées pour que le droit de blocage du registre des habitants, par exemple, ne puisse pas être contourné par la consultation du registre des électeurs. En d'autres termes, plusieurs cantons partent du principe que le droit de consultation ne doit être accordé que dans la mesure où il est nécessaire pour vérifier la composition correcte du corps électoral.
44 A notre avis, une telle compréhension de l'alinéa 3 s'impose également dans le sens d'une interprétation moderne, téléologique et conforme à la Constitution, afin que le droit à l'autodétermination en matière d'information ne soit pas restreint de manière disproportionnée. Dans la perspective de la pesée des intérêts, il faut tenir compte du fait qu'en raison de la taille du corps électoral fédéral et de l'organisation décentralisée du registre des électeurs pour les affaires fédérales, l'intérêt de chaque électeur à une divulgation complète devrait être moindre que celui d'une petite commune à l'égard de son registre communal des électeurs. Des erreurs isolées dans le registre des électeurs n'ont guère de conséquences au niveau fédéral, alors qu'elles peuvent être d'une importance décisive dans une petite commune. Dans l'ensemble, seules les données absolument nécessaires à la défense des droits politiques devraient être communiquées. Du point de vue personnel, la consultation devrait donc se limiter à certaines personnes, à moins qu'un intérêt plus large (p. ex. soupçon concret d'irrégularités et de manipulations généralisées) n'exige une consultation plus complète.
45 De lege ferenda, il serait souhaitable que la Confédération, lors d'une prochaine révision de la LDP ou de l'ODP, clarifie également, sur le plan législatif, la compréhension du droit de consultation de manière uniforme pour tous les cantons, conformément à la Constitution.
46 Les demandes de consultation du registre électoral ne peuvent être faites que dans le but de sauvegarder les droits politiques, notamment en cas de doute sur l'inscription correcte de certaines personnes. L'alinéa 3 n'exige en principe pas de justification. A notre avis, une telle justification ne peut être exigée que si des indices laissent supposer une consultation disproportionnée ou abusive. En particulier, une consultation complète et illimitée sans faire valoir de motifs compréhensibles, par exemple par simple curiosité (p. ex. "feuilleter" et "fouiller" dans le sens d'une "fishing expedition"), semble problématique, en tout cas au regard des droits fondamentaux de tiers.
47 La forme de la consultation dépend - en l'absence de directives au niveau fédéral - du droit cantonal. Elle peut être garantie de différentes manières et doit être proportionnée. L'art. 4 peut par exemple être respecté par la consultation sur place ou par un "accès en ligne" limité ainsi que par une communication ou un renseignement écrit ou oral. La mise à disposition du public de l'ensemble du registre des électeurs est délicate du point de vue des atteintes aux droits fondamentaux (cf. n. 39 ss. ci-dessus). En règle générale, la confirmation ou l'infirmation de l'inscription d'une personne déterminée devrait suffire à garantir les droits politiques et, en particulier, à vérifier que le corps électoral est composé conformément au droit (cf. supra n. 43 concernant la réglementation dans le canton de Zurich).
48 Il n'existe aucun droit à la remise du registre électoral ou à l'établissement d'une copie (copie ou image) sur la base de la garantie de l'art. 34 al. 1 Cst. ou de l'art. 4 al. 3 LDP. La remise d'extraits du registre électoral est réglée différemment selon les cantons. En tout état de cause, aucun droit à la remise d'un extrait du registre électoral ne peut être déduit sur la base de l'art. 4. La question se pose plutôt de savoir si la remise d'un extrait de l'inscription de tiers constituerait une atteinte non nécessaire et donc disproportionnée à leurs droits fondamentaux et devrait donc être qualifiée d'inadmissible.
49 La surveillance de la tenue du registre électoral incombe en règle générale aux communes, notamment à l'exécutif communal. La remise du registre des électeurs dans le cadre de la surveillance peut s'avérer nécessaire, notamment en cas de soupçon de lacunes systématiques. La surveillance pourrait notamment revêtir une importance considérable si une consultation plus large était jugée disproportionnée.
Nous remercions Kaspar Plüss, docteur en droit, pour sa relecture critique et ses précieuses suggestions.
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