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- I. Historique
- II. Importance de la disposition
- III. Commentaire du texte de la norme
- Matériaux
- Bibliographie
I. Historique
1 Lors de l'introduction du scrutin proportionnel au niveau fédéral en 1919, on avait déjà anticipé le fait que des cas pourraient se présenter dans lesquels un parti se verrait attribuer plus de mandats qu'il n'avait de candidats sur sa liste. Le législateur fédéral a délibérément choisi de ne pas appliquer la solution en vigueur à l'époque dans les cantons à scrutin proportionnel. Celle-ci prévoyait que les sièges 'restants' soient répartis proportionnellement entre les autres listes. Cela allait à l'encontre de la justice et de l'équité. En lieu et place, une élection complémentaire devait être organisée, au cours de laquelle seul le groupe qui avait encore des mandats non occupés pouvait présenter une liste. La proportionnalité devait ainsi être respectée. Selon la loi sur l'élection du Conseil national de 1919, les mandats attribués aux listes devenaient donc "propriété du groupe" et devaient le rester même si le nombre de candidats était insuffisant.
2 Cette idée sous-jacente a été concrétisée dans deux normes légales. La première - celle qui nous intéresse ici - traitait spécifiquement du cas où une liste ne présentait pas assez de candidats pour le nombre de mandats qui lui avait été attribué immédiatement après l'élection, et renvoyait à la seconde, dans laquelle la procédure d'élection complémentaire était normalisée en détail. La première disposition en question a été adoptée sans débat par les Chambres en 1919. La structure de base et cette disposition sont restées en vigueur jusqu'à aujourd'hui sans modification matérielle.
II. Importance de la disposition
A. Généralités
1. Objet de la réglementation et délimitation
3 L'art. 44 LDP règle le cas où une liste se voit attribuer plus de mandats qu'elle ne compte de candidats. Cette disposition s'applique donc une fois que les élections au Conseil national ont eu lieu et que la répartition des mandats entre les différentes listes a été effectuée (art. 40-42 LDP), lorsque ces mandats doivent être répartis entre les différents candidats des listes - avant le début de la législature.
4 L'art. 44 LDP renvoie à la procédure d'élection complémentaire prévue à l'art. 56 LDP. Cette disposition règle à son tour, selon le titre du chapitre correspondant de la LDP, les "modifications en cours de mandat", spécifiquement le remplacement en cours de mandat en cas d'absence de suppléants. La délimitation des deux dispositions se fait donc sur la base du moment où des mandats sont attribués à des personnes individuelles qui ne figuraient pas sur la liste initiale : L'art. 44 LDP concerne le moment qui suit immédiatement l'élection, l'art. 56 la période pendant la durée du mandat. La procédure reste la même, mais cette distinction peut être pertinente pour l'évaluation constitutionnelle.
2. Pertinence pratique
5 Jusqu'à présent, des élections complémentaires ont été nécessaires à deux reprises immédiatement après des élections ordinaires au Conseil national, toutes deux en 1919, après les toutes premières élections au Conseil national à la proportionnelle. Dans le canton de Fribourg, le parti catholique-conservateur a obtenu six des sept sièges du Conseil national, mais n'avait présenté que cinq candidats sur sa liste. Dans le canton de Schaffhouse, le Parti des paysans s'est vu attribuer les deux mandats au Conseil national, mais il n'avait présenté qu'un seul candidat. Depuis lors, aucun cas d'application de l'actuel art. 44 LDP ne s'est produit.
6 Il est en soi toujours concevable qu'un parti obtienne un nombre surprenant de mandats (même pour lui-même) et qu'il n'ait pas présenté suffisamment de candidats - en particulier dans le cas de nouveaux partis, éventuellement limités dans leur thématique. Tant que cette possibilité théorique existe, cette disposition est tout à fait importante pour prévenir les lacunes de la loi qu'il serait politiquement contestable et constitutionnellement problématique de combler seulement dans un cas d'application concret. Sa pertinence pratique restera toutefois limitée selon toute vraisemblance.
B. Droit comparé
7 La plupart des cantons qui élisent leur parlement au moyen d'un système proportionnel règlent le traitement des mandats surnuméraires de manière similaire à la LDP. Ils prévoient en premier lieu la possibilité que la liste soit complétée par la (majorité des) signataires de la proposition de vote ; si cette possibilité n'est pas utilisée, une élection partielle est organisée, qui n'est pas limitée à un parti ou à une liste ("élection libre"). Quatre cantons procèdent directement à une élection partielle libre. Dans le canton du Valais, les sièges vacants sont attribués aux suppléants élus séparément.
8 Dans presque tous les cantons, la même procédure s'applique à l'élection complémentaire, indépendamment du moment où elle a lieu : en cas de mandats surnuméraires avant la durée du mandat, la procédure est la même que pour les modifications en cours de mandat. La seule exception est le canton de Schwyz, qui fait une distinction. En cas de mandats surnuméraires, le complément de liste est possible sans élection ; en cas de sièges vacants pendant la durée du mandat, une élection complémentaire libre a lieu immédiatement. Cette distinction semble évidente : le principe de la proportionnalité exige que la composition du parlement reflète proportionnellement les préférences des électeurs au moment de l'élection. Il semble donc justifié de ne pas modifier la composition partisane du Parlement avant la durée du mandat, même si cela se fait au détriment de la légitimité démocratique de chaque parlementaire concerné - en revanche, en cas de modification en cours de mandat, il faut privilégier une élection libre.
III. Commentaire du texte de la norme
A. Cas d'application : "Si une liste se voit attribuer plus de mandats qu'elle ne présente de candidats"
9 Les listes ou les listes de candidats déposées (art. 21 ss.) peuvent comporter moins de noms qu'il n'y a de sièges à attribuer dans la circonscription électorale. Si un tel bulletin est inséré lors de l'élection, les lignes vides comptent comme suffrages supplémentaires pour la liste dont le bulletin porte la désignation ou le numéro (art. 37 al. 1 LDP). Il peut donc arriver qu'une liste se voie attribuer plus de mandats qu'elle n'a de candidats sur la liste.
B. Renvoi à l'art. 56 LDP, "Élection complémentaire"
1. Proportionnalité
10 La LDP part du principe que les mandats "appartiennent" à la liste qui y a droit selon la première répartition et la répartition des restes. La composition partisane du Conseil national doit rester, même en cas d'élection complémentaire, celle qui résulte de la répartition des mandats entre les listes ; la proportionnalité est maintenue. La procédure d'élection complémentaire prévoit donc en premier lieu que les signataires de la proposition de vote peuvent "compléter" la liste (cf. art. 56 LDP). En ce sens, le nom "élection complémentaire" est trompeur, car il n'y a justement pas d'élection complémentaire (libre).
2. Critique
11 La procédure d'"élection complémentaire" prévue à l'art. 56 LDP a fait l'objet de diverses critiques dans la doctrine. Le fait que les signataires de la proposition de vote puissent déterminer directement qui sera membre du Conseil national, c'est-à-dire qu'il n'y a pas d'élection directe au sens de l'art. 149 al. 2 Cst. Les partis ont ainsi un poids très important. En outre, les dispositions relatives aux élections complémentaires sont critiquées parce qu'elles placent la proportionnalité liée aux partis au-dessus de la légitimité démocratique des différents membres du Conseil national, ce qui est particulièrement choquant puisqu'il n'existe aucun droit à ce que la proportionnalité soit garantie pendant toute la durée du mandat du Conseil national.
12 La proportionnalité est limitée à différents endroits de la LDP, mais souvent dans des constellations qui se présentent rarement dans la pratique. La formulation constitutionnelle selon laquelle les élections au Conseil national se déroulent "selon le principe de la proportionnalité" (art. 149, al. 2, Cst.) le permet. C'est pourquoi il serait à mon avis également admissible de restreindre la proportionnalité dans l'intérêt de la légitimité démocratique pour les élections complémentaires selon l'art. 44 LDP - qui sont également rarement organisées.
13 Il convient de différencier si cela est également nécessaire. Avant le début du mandat, c'est-à-dire immédiatement après l'expression de la volonté des électeurs, leurs préférences doivent être représentées de manière aussi proportionnelle que possible, ce qui est garanti par la réglementation actuelle des élections complémentaires. En revanche, pendant la durée du mandat, cela ne peut plus être affirmé dans le même absolu pour deux raisons. Premièrement, les préférences de la population évoluent naturellement au fil du temps, mais elles ne sont exprimées que périodiquement, tous les quatre ans, dans le cadre des élections au Conseil national. Deuxièmement, la composition du Conseil national peut également changer, par exemple si un membre change de parti. C'est pourquoi la réglementation actuelle des élections complémentaires semble mieux se justifier pour pourvoir les mandats surnuméraires avant la durée du mandat que pour le cas d'un remplacement en cours de mandat selon l'art. 56 LDP.
Matériaux
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Wahl des Nationalrates nach dem Grundsatze der Proportionalität vom 26.11.1918, BBl 1918 V S. 121 ff. (zit. Botschaft NWG).
Bericht des Bundesrates an den Nationalrat betreffend die Nationalratswahlen für die XXV. Amtsperiode vom 22.11.1919, BBl 1919 V S. 637 ff. (zit. Bericht Nationalratswahlen 1919).
Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung zu einem Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 9.4.1975, BBl 1975 I S. 1317 ff. (zit. Botschaft BPR 1975).
Bibliographie
Gruner Erich, Die Schweizerische Bundesversammlung 1848-1920, Band I, Bern 1966.
Hangartner Yvo/Kley Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 1. Aufl., Zürich 2000.
Hangartner Yvo/Kley Andreas/Braun Binder Nadja/Glaser Andreas, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2023.
Joos Eduard, Parteien und Presse im Kanton Schaffhausen, Thayngen 1975.
Poledna Tomas, Wahlrecht im Bund, in: Thürer Daniel/Aubert Jean-François/Müller Jörg Paul (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, S. 363–371.
Rhinow René, Nationalrat ohne Volkswahl? – Nachrücken von Parteignaden, ein Akt gegen das Demokratieprinzip, in: NZZ, 12.1.2008, S. 18.
Weber Anina, Mandatsverlust bei Parteiwechsel – Wem "gehört" ein Mandat bei Proporzwahlen?, SJZ 2011, S. 439–358.