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- Art. 3 Cst.
- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
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- Art. 16 Cst.
- Art. 17 Cst.
- Art. 20 Cst.
- Art. 22 Cst.
- Art. 29a Cst.
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- Art. 55 Cst.
- Art. 56 Cst.
- Art. 60 Cst.
- Art. 68 Cst.
- Art. 75b Cst.
- Art. 77 Cst.
- Art. 96 al. 2 lit. a Cst.
- Art. 110 Cst.
- Art. 117a Cst.
- Art. 118 Cst.
- Art. 123b Cst.
- Art. 136 Cst.
- Art. 166 Cst.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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CONSTITUTION FÉDÉRALE
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CODE PÉNAL SUISSE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
I. Historique
1 La loi fédérale du 27 janvier 1892 sur la procédure à suivre pour les demandes et les votations populaires relatives à la révision de la Constitution fédérale ne connaissait pas encore le droit de retrait des initiatives populaires. Néanmoins, dans la pratique, les auteurs d'initiatives populaires se réservaient souvent, dès le début du 20e siècle, le droit de retrait en inscrivant une clause de retrait sur la feuille de signatures. Les autorités acceptaient cette procédure. Le fait que le droit de retrait était reconnu au niveau cantonal, notamment dans le canton de Zurich, a joué un rôle. Dans la doctrine, son admissibilité était controversée. Pour Stüssi, il était dans la nature des choses qu'une initiative populaire ne puisse pas être retirée. Burckhardt et, à sa suite, Büeler et Waldkirch étaient également d'avis qu'une initiative populaire ayant abouti devait obligatoirement être soumise à la votation populaire, un « dépôt conditionnel » n'étant pas admissible faute de base juridique suffisante. En revanche, Fleiner/Giacometti ont argumenté que « l'on ne pouvait sans doute pas exiger des initiants qu'ils persistent dans une initiative dont ils ne veulent plus par la suite ».
2 La révision du 5 octobre 1950 a modifié la loi fédérale précitée en ce sens que « [l]es initiateurs d'une initiative populaire [...] peuvent autoriser certains signataires à retirer l'initiative populaire en faveur d'un contre-projet de l'Assemblée fédérale ou sans réserve » (art. 4 al. 4 révisé). Contrairement à ce que le Conseil fédéral avait prévu dans son projet, l'Assemblée fédérale a décidé que, le cas échéant, les signataires autorisés à faire une déclaration de retrait devaient être indiqués sur les feuilles de signatures (art. 4, al. 2, ch. 2, rév.). Elle a renoncé à habiliter un « comité d'initiative », car, comme l'a fait valoir le Conseil des Etats, « aucune disposition de loi ne prévoyait l'existence de ce comité, sa nature juridique et son fonctionnement. Une initiative pourrait même être lancée sans le concours d'un comité ». La compétence des signataires habilités après le dépôt de l'initiative populaire devait en outre se limiter au retrait. En l'absence de disposition légale, il n'était pas clair à quelle majorité la décision de retrait devait être prise.
3 Par arrêté du 23 mars 1962, la matière a été transférée dans deux nouvelles lois fédérales. Les dispositions relatives à l'examen des initiatives par les Chambres fédérales ont été placées dans la « loi sur les rapports entre les conseils ». Pour les dispositions qui « intéressent notamment le citoyen en tant qu'initiateur », on a créé la « loi sur les initiatives ». Il a été précisé qu'une éventuelle clause de retrait devait figurer sur chaque feuille de signatures, avec la mention des personnes autorisées à retirer leur signature, ainsi que leurs noms et adresses (art. 4, al. 3). La décision de retrait devait être prise à la majorité des deux tiers des ayants droit (art. 4 al. 3). La recevabilité d'un retrait était en outre limitée au moment de la fixation de la votation par le Conseil fédéral ou, en cas d'approbation par l'Assemblée fédérale d'une initiative populaire sous la forme d'une suggestion générale, jusqu'à la décision d'approbation (art. 4, al. 4).
4 Avec l'introduction du LDP le 17 décembre 1976, l'Assemblée fédérale a simplifié la possibilité pour le comité d'initiative - désormais obligatoire - de retirer une initiative populaire en abaissant le quorum : Désormais, une majorité simple suffisait à cet effet (art. 73 al. 1). En outre, une liste de signatures devait contenir une clause de retrait - sans réserve - (art. 68 let. c).
5 Avec la modification partielle de la LDP du 21 juin 1996, la disposition a reçu la formulation actuellement en vigueur. Sur proposition du Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale a précisé que l'appartenance à un comité d'initiative supposait la qualité d'électeur (art. 73 al. 1), le retrait d'une initiative étant un droit politique. En outre, la formulation devrait clarifier la détermination de la majorité nécessaire pour le retrait dans le cas où des membres se retirent du comité d'initiative. En outre, la Chancellerie fédérale est tenue d'inviter à l'avenir par écrit chaque comité d'une initiative populaire rédigée de toutes pièces à se prononcer sur le retrait de l'initiative avant que le Conseil fédéral ne fixe la date de la votation populaire (art. 73, al. 2).
II. Signification de la disposition
A. Généralités
6 Celui qui dépose une initiative doit aussi pouvoir la retirer. Ce besoin se fonde principalement sur la possibilité que le Parlement aille à la rencontre des auteurs de l'initiative en leur opposant un contre-projet direct ou indirect. Historiquement, cet aspect était au premier plan, car la procédure interdisant le double oui désavantageait l'initiative populaire en cas de contre-projet. Le droit de retrait permet le dialogue, typique du système suisse de démocratie directe, entre le Parlement et le comité d'initiative afin de trouver un compromis. Compte tenu de l'imprévisibilité des votations populaires, cela peut être, aujourd'hui encore, dans l'intérêt du Parlement, des auteurs de l'initiative et, en fin de compte, surtout, des électeurs. Le retrait d'une initiative populaire permet en outre de tenir compte des modifications de la situation juridique et politique (absence d'objet) et d'éviter les votes blancs. Bien que non prévu à l'origine, le droit de retrait s'est imposé en conséquence.
7 Comme le droit de retrait ne peut pas être exercé par tous les auteurs de l'initiative (partisans de l'initiative populaire), le comité d'initiative est habilité par la loi à retirer l'initiative populaire. Comme cela a été développé très tôt dans la pratique, une clause de retrait doit être insérée sur la feuille de signatures (cf. art. 68 al. 1 let. c et e LDP), par laquelle le comité d'initiative est autorisé à retirer l'initiative.
8 L'autorisation de retrait est le droit le plus important du comité d'initiative. Elle lui ouvre la possibilité d'entamer des négociations sur d'éventuels compromis avec le Parlement en utilisant l'initiative populaire comme gage de négociation. Le rôle politique du comité d'initiative après le dépôt de l'initiative populaire dépend essentiellement du droit de retrait ; dès qu'il ne peut plus exercer ce droit, son rôle de représentant de la demande d'initiative prend fin. Cela ne signifie pas pour autant que les membres du comité d'initiative ne peuvent pas exercer d'influence politique sur la législation d'exécution qui s'ensuit ; celui qui a fait aboutir une initiative populaire devrait également réussir à lancer un référendum contre la législation d'exécution concernée.
9 Selon les statistiques de la Chancellerie fédérale, 108 initiatives populaires fédérales ont été retirées jusqu'au 1er novembre 2024, dont 29 en faveur d'un contre-projet, 46 en faveur d'un contre-projet indirect et 33 pour d'autres raisons. Depuis l'an 2000, ce sont donc 41 initiatives populaires qui ont été retirées, dont 10 en faveur d'un contre-projet, 19 en faveur d'un contre-projet indirect et 12 pour d'autres raisons.
B. Droit comparé
10 Un droit de retrait est typiquement accordé par la loi ou la constitution pour les initiatives populaires au niveau cantonal et communal. Il peut varier surtout en ce qui concerne l'entité juridique (un/une « premier/ère » signataire ou plusieurs personnes mentionnées sur la feuille de signatures). Dans certains cas, les auteurs peuvent même prévoir leur propre procédure de retrait sur la feuille de signatures ; le quorum pour une déclaration de retrait devrait notamment être concerné par la liberté de réglementation. La plupart des cantons prévoient qu'une initiative populaire doit disposer d'une clause de retrait. Dans la mesure où une telle clause n'est pas interdite par le droit cantonal ou communal, elle est admise.
III. Commentaire
A. Al. 1
1. Toute initiative populaire
11 Peut être retirée « toute initiative populaire », c'est-à-dire aussi bien celles qui visent à une révision totale (art. 138 Cst.) que celles qui visent à une révision partielle de la Cst. La forme de l'initiative populaire (suggestion générale ou projet rédigé) ne joue aucun rôle. Dans le cas des initiatives visant à la révision totale de la Cst., le retrait concerne le vote préalable sur l'opportunité d'engager une procédure de révision totale.
12 Le retrait d'une initiative populaire présuppose que celle-ci a abouti. D'un point de vue dogmatique, les signatures déposées peuvent être retirées avant l'aboutissement d'une initiative populaire, puis seulement l'initiative populaire elle-même. Pour des raisons pragmatiques, il n'est toutefois pas nécessaire que l'art. 72 LDP ait abouti pour qu'une initiative déposée soit retirée en vertu de l'art. 73 LDP. Il n'est pas non plus nécessaire que l'initiative populaire soit déclarée valable pour pouvoir être retirée ; le classement systématique un peu particulier du droit de retrait avant la disposition relative à l'examen de la validité de l'initiative populaire (art. 75 LDP) est probablement lié à cette réflexion.
2. Le comité d'initiative
13 C'est le comité d'initiative qui est habilité par la loi à retirer « son » initiative populaire. Le comité d'initiative se compose des « auteurs de l'initiative », qui sont au nombre de sept au minimum et de 27 au maximum et qui ont le droit de vote ; leurs noms et adresses figurent sur la liste de signatures. Cette détermination contraignante de sa composition et l'octroi d'un droit de retrait suggèrent de qualifier le comité d'initiative d'association de personnes de droit public.
3. Le droit de retrait
14 Le droit politique de soumettre une proposition à une décision démocratique par le biais d'une initiative populaire comprend le droit de retirer cette proposition (l'initiative populaire). Le retrait est l'acte contraire au dépôt d'une initiative populaire. L'art. 73 LDP autorise le comité d'initiative en tant que tel (par décision majoritaire) à retirer « son » initiative populaire au nom des signataires. Le droit de retrait accordé est donc un droit politique au sens de l'art. 34 al. 1 Cst.
15 Le droit de retirer une initiative populaire déposée est « un droit très étendu, dont la base de légitimation et juridique est mince » : le comité d'initiative peut disposer du maintien de l'initiative populaire et donc de l'exercice d'un droit politique par au moins 100 000 électeurs. Il se justifie donc d'interpréter ce droit de manière restrictive. La Chancellerie fédérale est tenue d'examiner très attentivement si les conditions d'un retrait sont à chaque fois remplies.
16 Le comité d'initiative est en principe politiquement libre de décider du retrait de son projet. Les signataires n'ont donc aucun droit à ce que l'initiative populaire qu'ils ont soutenue ne soit pas retirée. Parallèlement, le comité d'initiative ne peut pas non plus être obligé de retirer l'initiative populaire. A mon avis, il existe plutôt un droit de tous les électeurs à ce que les membres du comité d'initiative prennent effectivement librement la décision de retrait, sur la base de l'art. 34 Cst. Un retrait peut même, à mon avis, constituer un abus de droit - par exemple s'il est effectué en contrepartie d'avantages en faveur de membres du comité d'initiative. La doctrine dominante renvoie en revanche à la liberté politique du comité d'initiative - sans doute aussi au vu des difficultés liées à une telle preuve.
17 Le retrait partiel d'une initiative populaire (par exemple d'un simple paragraphe de l'article proposé de la Cst.) n'est pas possible, car il constituerait une intervention inadmissible dans le texte de l'initiative. Un marchandage entre le Parlement et le comité d'initiative sur la formulation du texte de l'initiative est donc exclu ; les compromis doivent être recherchés par la voie du contre-projet direct ou du contre-projet indirect du Parlement.
18 Comme une initiative populaire pour la révision totale de la Constitution fédérale a pour objet le lancement d'une procédure de révision et non une proposition de fond, elle peut être soutenue pour des raisons différentes, voire contradictoires. Dans ce contexte, l'autorisation de retrait en faveur du comité d'initiative semble particulièrement peu étayée.
4. La déclaration de retrait
19 Pour pouvoir retirer valablement « son » initiative populaire, le comité d'initiative doit faire une déclaration de retrait. Le projet de déclaration de retrait lui est remis par la Chancellerie fédérale. Il est nécessaire que la majorité absolue des membres du comité d'initiative ayant encore le droit de vote au moment de la prise de décision signe la déclaration de retrait. Les situations d'impasse sont ainsi exclues et les majorités qualifiées ne sont plus nécessaires.
20 La déclaration de retrait s'adresse à la Chancellerie fédérale. Le retrait doit être inconditionnel (exception : retrait conditionnel en faveur d'un contre-projet indirect selon l'art. 73a al. 2 LDP). Les motifs du retrait ne doivent pas être mentionnés et ne sont en principe pas pertinents sur le plan juridique.
21 Si, dans une déclaration de retrait, le retrait est donc subordonné à d'autres conditions que celle en faveur d'un contre-projet indirect, la déclaration de retrait en question n'est pas valable. Si l'accord d'un membre du comité d'initiative pour le retrait est lié à de telles autres conditions, il n'est à mon avis pas non plus valable - ce qui n'a d'effet sur la déclaration de retrait que si la majorité absolue de membres favorables est ainsi perdue.
B. Al. 2
1. Moment
22 Afin de laisser au comité d'initiative une liberté d'action politique aussi longue que possible tout en garantissant la sécurité juridique en ce qui concerne l'organisation de la votation populaire, le retrait peut intervenir jusqu'à la fixation de la votation populaire par le Conseil fédéral ou jusqu'à l'expiration du délai accordé avant cette date. Un retrait déclaré ultérieurement serait sans effet.
23 Si le Tribunal fédéral annule une votation fédérale sur une initiative populaire, le droit de retrait renaît également jusqu'à la nouvelle fixation d'une nouvelle date de votation ; en effet, l'art. 34 Cst. ne confère pas aux électeurs un droit à une nouvelle votation populaire et ne les protège pas non plus contre le retrait d'une initiative populaire. Ce cas s'est présenté lors de la votation sur l'initiative populaire « Pour le mariage et la famille - contre la pénalisation du mariage », que le Tribunal fédéral a annulée en raison de défauts d'information reconnus après coup. Suite à cela, le comité d'initiative a retiré son initiative populaire, ce qui a rendu inutile l'organisation d'une deuxième votation populaire.
2. Procédure
24 Avant que le Conseil fédéral ne fixe la date de la votation populaire, la Chancellerie fédérale remet au comité d'initiative un formulaire contenant un projet de déclaration de retrait accompagné d'un talon de signature. Le modèle d'un tel projet figure en annexe à l'ordonnance du 24 mai 1978 sur les droits politiques (ODP ; RS 161.11). Le comité d'initiative n'est pas tenu de l'utiliser pour la déclaration de retrait. Il doit en tout cas ressortir de la déclaration de retrait que les conditions du retrait sont remplies.
25 Le comité d'initiative doit faire parvenir à la Chancellerie fédérale sa décision de retrait dans les dix jours, munie de toutes les signatures nécessaires de ses membres.
26 Le retrait valablement effectué est irrévocable. Il a pour effet de rendre l'initiative populaire sans objet pour les autorités et de mettre fin à la procédure qu'elle a engagée.
27 La réglementation actuelle présente un inconvénient dans la mesure où elle ne peut pas garantir que la majorité requise des membres du comité d'initiative ait soutenu le retrait au moment du dépôt de l'initiative ou à un moment antérieur. Il doit donc être possible pour les membres de retirer leur soutien au retrait tant que celui-ci n'a pas encore été déposé. La réception de la déclaration de retrait devrait être immédiatement signalée aux membres du comité d'initiative afin qu'ils puissent réagir à d'éventuelles manipulations.
28 Le retrait est publié dans la Feuille fédérale.
C. Al. 3
29 Si l'Assemblée fédérale approuve une initiative populaire sous la forme d'une suggestion générale, elle reprend le mandat de mise en œuvre et s'engage ainsi à réaliser fidèlement la demande de l'initiative. L'approbation par l'Assemblée fédérale de l'initiative populaire sous la forme d'une suggestion générale est contraignante et définitive ; l'Assemblée fédérale ne peut ni revenir sur sa décision à ce sujet ni s'en départir.
30 A partir de ce moment, il n'y a plus de marge de manœuvre pour négocier des compromis avec le comité d'initiative ; au contraire, avec l'approbation de l'initiative populaire par l'Assemblée fédérale, le comité d'initiative a rempli sa tâche et ne peut plus en disposer. En conséquence, le comité d'initiative n'a plus la possibilité de retirer l'initiative populaire, ce que prévoit expressément l'art. 73 al. 3 LDP.
31 Il doit en aller de même lorsque le corps électoral a accepté une initiative populaire sous la forme d'une suggestion générale lors de la votation préliminaire. Dans ce cas, le mandat de mise en œuvre est donné par le corps électoral, l'habilitation du comité d'initiative se limite au retrait en représentation des signataires de l'initiative populaire et ne s'étend donc pas au corps électoral.
D. Questions particulières : le retrait comme objet d'un recours en matière de droit de vote
32 Le Tribunal fédéral déduit de l'art. 29a Cst. et de l'art. 189 al. 1 let. f Cst. que, malgré l'absence de base dans la LDP, le retrait d'une initiative populaire peut également faire l'objet d'un recours en matière de droit de vote devant le Tribunal fédéral. L'art. 80 al. 2 et 3 LDP s'applique alors par analogie. Il n'a pas été déterminé si la décision de retrait du comité d'initiative ou la publication de la Chancellerie fédérale concernant le retrait, qui doit être qualifiée de décision, peuvent faire l'objet d'un recours. Selon le point de vue défendu ici, les deux sont attaquables sur la base de l'art. 82 let. c LTF, car tous deux sont fondés sur le droit public et concernent le droit de vote : Avec le retrait, le comité d'initiative exerce un droit politique, avec la décision de la Chancellerie fédérale, l'exercice valable du droit de retrait est constaté et publié officiellement. Si l'art. 73 LDP n'est pas respecté, les droits politiques des électeurs peuvent être violés et doivent pouvoir être contestés. Dans la pratique, cette question de l'objet de la contestation devrait rarement être pertinente, car le retrait ne devrait être connu de la plupart des électeurs et donc des personnes habilitées à recourir qu'au moment de la publication de la déclaration de retrait selon l'art. 77 al. 2 LDP, ce qui ferait courir le délai.
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