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- Art. 5a Cst.
- Art. 6 Cst.
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- Dispositions transitoires relatives à la révision du droit de la société anonyme du 19 juin 2020
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CODE DE PROCÉDURE PÉNALE
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LOI FÉDÉRALE SUR LA PROTECTION DES DONNÉES
LOI FÉDÉRALE SUR LA POURSUITE POUR DETTES ET LA FAILLITE
CODE PÉNAL SUISSE
CYBERCRIME CONVENTION
ORDONNANCE SUR LE REGISTRE DU COMMERCE
- I. Généralités
- II. Alinéa 1 : Législation militaire, organisation, instruction et équipement de l'armée
- III. Alinéa 3 : installations militaires des cantons
- Lectures complémentaires recommandées
- Bibliographie et Matériaux
I. Généralités
A. Histoire de la création
1 La Constitution fédérale de 1874 contenait, avec les articles 8 à 22 aCst, une constitution sur la défense relativement détaillée. Elle reposait sur l'idée que la souveraineté militaire de la Confédération prévalait sur celle des cantons. La souveraineté des cantons, auxquels on garantissait leurs propres troupes, ne devait s'appliquer que dans les cas où elle n'entravait pas le but de la Confédération.
2 La Constitution sur la défense nationale stipulait que la législation sur l'armée relevait de la compétence de la Confédération (art. 20 al. 1, première phrase aCst.). L'exécution des "lois pertinentes", c'est-à-dire leur application, devait être assurée par les autorités cantonales dans les limites fixées par la législation fédérale et sous la surveillance de la Confédération (art. 20 al. 1, 2e phrase aCst.).
3 L'art. 20 al. 2 aCst. établissait la compétence fédérale pour l'ensemble de l'instruction militaire et de l'armement, alors que dans la Constitution fédérale de 1848, l'instruction militaire était justement encore répartie entre la Confédération et les cantons. L'acquisition de l'habillement et des autres équipements ainsi que leur entretien incombaient aux cantons. Selon l'alinéa 3, les frais occasionnés étaient toutefois indemnisés par la Confédération. Les militaires devaient également recevoir gratuitement leur premier équipement, leur habillement et leur armement (art. 18 al. 3 aCst.). Cette disposition a été introduite dans la Constitution après que certains cantons ont répercuté partiellement les coûts d'acquisition sur les conscrits. La compétence cantonale dans le domaine de l'équipement était notamment une concession de la Confédération, puisque le projet du 5 mars 1872 prévoyait une compétence fédérale exclusive en la matière ainsi que le transfert de propriété de tout le matériel de guerre à la Confédération.
4 Enfin, la Confédération s'est vu accorder le droit de reprendre les places d'armes et les bâtiments militaires cantonaux en vue de les utiliser ou d'en devenir propriétaire, moyennant une indemnité (appropriée) et bon marché (art. 22 al. 1 aCst.).
5 Lors de la révision totale de la Cst. en 1999, la Constitution sur la défense a été concentrée sur quelques articles. L'art. 20 et l'art. 22 aCst. ont été intégrés à l'art. 60 al. 1 à 3 Cst. Celui-ci contient d'emblée la compétence législative de la Confédération dans le domaine militaire et fonde la compétence en matière d'équipement et d'instruction. Désormais, l'organisation de l'armée est également mentionnée. La compétence cantonale d'édicter la législation d'exécution n'est plus explicitement mentionnée. Elle découle du fédéralisme d'exécution. L'al. 2 décrit la compétence partagée dans le domaine des troupes cantonales et des marchés publics. Le droit de reprendre, à titre onéreux, des places d'armes cantonales et des bâtiments militaires pour les utiliser ou en devenir propriétaire a été nouvellement regroupé à l'al. 3 dans un "droit de reprise" général et onéreux.
6 Avec la réforme Armée XXI en 2002, en vigueur depuis le 1er janvier 2004, le législateur a supprimé les troupes cantonales. La répartition constitutionnelle des compétences n'a pas été touchée, puisque la révision totale de 1999 ne garantissait déjà plus de troupes cantonales. Parallèlement, le législateur a révisé l'art. 118 LAAM ("Les affaires militaires sont du ressort des cantons, dans la mesure où elles leur sont confiées. [...]"). Il est désormais précisé que "les affaires militaires relèvent de la compétence de la Confédération et des cantons, dans la mesure où elles leur sont déléguées. [...]". La nouvelle formulation ne visait pas à modifier le contenu. Elle visait uniquement à souligner la compétence originelle de la Confédération, sans toutefois décharger les cantons de leur coresponsabilité.
7 La répartition des compétences a connu son plus grand changement en 2004 avec l'adoption de l'arrêté fédéral concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). La RPT avait pour but de garantir durablement une répartition des tâches et une réglementation des compétences appropriées entre la Confédération et les cantons, ainsi que d'éliminer les fausses incitations et les doublons. En conséquence, l'al. 2 de l'art. 60 Cst. a été supprimé sans être remplacé au 1er janvier 2008. Désormais, la responsabilité de l'exécution dans le domaine logistique (c'est-à-dire le matériel de l'armée) incombait exclusivement à la Confédération. Cette centralisation était une nécessité économique, surtout dans le cas d'une armée fortement réduite. Du point de vue de la politique nationale, la coresponsabilité des cantons n'en a pas été diminuée pour autant (voir la présentation suivante sous I.B.).
B. Répartition actuelle des compétences entre la Confédération et les cantons
8 L'art. 60 al. 1 Cst. déclare que la législation militaire, l'organisation, l'équipement et l'instruction relèvent de la compétence de la Confédération et que celle-ci a donc une compétence globale et exclusive en matière militaire. Selon le point de vue défendu ici, l'énumération - organisation, équipement, instruction - est aujourd'hui purement déclaratoire et n'a plus de signification propre, puisque, outre la législation (art. 60 al. 1 Cst.), l'exécution (art. 118 LAAM) incombe à la Confédération. Elle doit donc être comprise dans un contexte historique.
9 En conséquence, il ne reste aux cantons que les tâches d'exécution explicitement prévues par la législation fédérale. Il convient de mentionner en particulier et à titre d'illustration les tâches d'exécution suivantes :
Orientation préalable et réunion d'orientation (art. 11 al. 2 LAAM, art. 97 al. 1 OMi) ;
Promulgation des ordres de marche (art. 87, al. 4, let. a, OMDP) et appréciation des demandes de déplacement de service (art. 91, al. 1, OMDP en relation avec l'annexe 6) pour le recrutement, mais pas l'exécution du recrutement (art. 11, al. 3, LAAM en relation avec l'art. 98 OMDP) ;
Contrôle militaire (art. 102 OMDP), en particulier traitement des demandes de congé pour l'étranger (art. 43 ss. OMDP) ;
Réception, mais pas autorisation, des demandes de déplacement de service pour les services d'instruction de base et de formation des cadres jusqu'aux officiers subalternes (art. 90 al. 2 OMDP en relation avec l'annexe 6) ;
Tir hors du service (art. 125 LAAM et art. 34 ss. de l'ordonnance sur le tir), par exemple l'exploitation d'installations de tir, la reconnaissance de sociétés de tir et leur affectation à des installations de tir ;
perception de la taxe d'exemption de l'obligation de servir (art. 22 LTEO) ;
exploitation de bureaux de renseignements en cas de mobilisation pour le service actif (art. 13 OMob) ;
Pouvoir disciplinaire lors du voyage d'entrée en service et du voyage de licenciement (art. 195 al. 2 et 4 CPM) ; le pouvoir disciplinaire en cas de non-accomplissement des tirs obligatoires et de non-observation de la convocation à la journée d'information ou au recrutement est en outre pertinent dans la pratique ;
l'exécution des arrêts (disciplinaires) en dehors du service (art. 191 al. 5 CPM) ainsi que l'exécution des peines prononcées par la justice militaire (art. 211 ss PPM).
10 Dans certains cas isolés, le législateur fédéral s'adresse directement aux communes d'habitants pour l'exécution - par exemple pour l'annonce de la mobilisation pour le service actif (art. 14 al. 1 LAAM) - ou leur impose des charges militaires (art. 132 LAAM) :
Mise à disposition de locaux en cas de mobilisation pour le service actif ou le service d'appui (art. 14 al. 3 et 4 OMob) ;
Mise à disposition gratuite d'installations de tir pour le tir hors du service (art. 133 LAAM). Les communes disposent d'un pouvoir discrétionnaire. Elles peuvent exploiter elles-mêmes une installation de tir ou participer à une installation de tir d'une autre commune (installation commune). Avant de construire une nouvelle installation de tir, il convient de déterminer si une installation commune est envisageable. Alternativement, les communes peuvent s'assurer un droit de tir auprès d'une installation de tir privée. Elles versent au privé une indemnité pour l'entretien et la rénovation de l'installation de tir conformément à la loi sur les subventions (LSu). Ce droit n'existe toutefois que si l'installation de tir privée ne se trouve pas sur le propre sol communal (art. 8 de l'ordonnance sur les installations de tir), - une différenciation qui semble difficilement défendable sur le plan matériel.
II. Alinéa 1 : Législation militaire, organisation, instruction et équipement de l'armée
A. Législation militaire
11 La législation militaire relève de la compétence de la Confédération, c'est-à-dire qu'elle peut régler toutes les questions de fond en rapport avec l'armée. La législation militaire se compose des lois formelles suivantes : Loi sur l'armée et l'administration militaire (LAAM), Loi fédérale sur les systèmes d'information de l'armée (LSIA), Loi sur le droit pénal militaire (DPM), Procédure pénale militaire (PPM), Loi sur l'assurance militaire (LAM), Loi fédérale sur la taxe d'exemption de l'obligation de servir (LAPG) ainsi que certaines parties de la Loi sur les allocations pour perte de gain (LAPG). La législation militaire formelle est complétée par de nombreuses ordonnances du Conseil fédéral, du DDPS et, dans certains cas, de l'Assemblée fédérale, ainsi que par un nombre sans cesse croissant de traités internationaux dans le domaine de la coopération en matière d'instruction, de la promotion de la paix et de la coopération en matière d'armement.
12 Les cantons ne disposent pas de la compétence d'édicter le droit militaire matériel. Il leur incombe uniquement d'édicter les dispositions d'exécution nécessaires (cf. p. ex. art. 22 al. 4 LTEO). Les dispositions d'exécution cantonales se trouvent en partie dans leurs propres lois d'introduction, mais plus souvent dans le droit cantonal de l'organisation administrative.
B. Organisation
13 Conformément à l'art. 60 al. 1 Cst., l'organisation de l'armée relève de la compétence de la Confédération. Les affaires militaires se subdivisent en deux domaines : l'armée et le Groupement Défense (administration militaire de la Confédération). Ils ne disposent toutefois pas de bases légales distinctes.
1. l'Armée
14 L'armée est une organisation étatique sui generis. Elle doit s'aligner sur le principe de milice (art. 94 LAAM). L'Assemblée fédérale se réserve la compétence de principe de déterminer l'organisation de l'armée (art. 93 LAAM). Elle a réglé l'articulation ainsi que l'effectif réglementaire et effectif dans une ordonnance spécifique (art. 1 et 2 OOrgA) et a habilité le Conseil fédéral à définir les structures et le Groupement V à exécuter l'organisation détaillée (art. 4 et 5 OOrgA). Par la forme d'acte législatif choisie, l'Assemblée fédérale soustrait délibérément sa décision sur l'organisation de l'armée au référendum.
2. Le Groupement Défense
15 Le Groupement D fait partie de l'administration centrale de la Confédération. Il est subdivisé en cinq unités administratives selon les principes de l'art. 8 LOGA (art. 11 OO-DDPS). Le Groupement D doit garantir la disponibilité et le développement de l'armée (art. 10 al. 2 Org-DDPS). En conséquence, le Groupe D est structuré de manière symétrique à l'organisation de l'armée. En raison de l'organisation quasi identique et qui se recoupe, les militaires de carrière ont de facto un double rôle de militaire et d'employé de l'administration, ce dernier étant prédominant en dehors du service actif. En revanche, certaines fonctions de l'armée et de l'administration militaire sont délibérément occupées en union personnelle ou, de iure, en double casquette. Ainsi, le chef de l'armée dirige à la fois le Groupe D (art. 10 OA-DDPS) et l'armée (art. 2 let. a OOrgA) : "Il doit faire le lien entre le chef du DDPS (fonction politique) et l'armée".
16 Ce n'est qu'en cas de mobilisation d'un grand nombre de troupes en service actif que l'Assemblée fédérale élit un général (art. 85 LAAM).
3. Autres autorités militaires
17 Les autorités suivantes sont en étroite relation matérielle avec le Groupement D et l'armée :
Les autorités pénales militaires (art. 4a ss PPM) se composent de l'Office de l'auditeur en chef, qui fait partie de l'administration centrale, et de la justice militaire. A l'instar de la répartition des tâches entre le Groupe D et l'armée, l'Office de l'auditeur en chef veille à ce que les conditions-cadres soient favorables pour que la justice militaire puisse remplir sa mission (art. 9 OJ-DDPS). L'Office de l'auditeur en chef figure dans l'ordonnance sur l'organisation du DDPS en tant qu'unité administrative autonome et n'est pas subordonné au Groupe V. En conséquence, les membres de la justice militaire ne sont pas non plus soumis au pouvoir de commandement de l'armée (art. 3 al. 1 OOrgA). Le pouvoir disciplinaire incombe à l'auditeur en chef (art. 8 al. 1 OJM). Cette séparation sur le plan de l'organisation administrative et la dissociation du pouvoir de commandement et du pouvoir disciplinaire contribuent à l'indépendance hiérarchique et institutionnelle de la justice militaire. Une telle indépendance est déjà exigée par le droit international public (art. 2 et 3 CEDH) pour une enquête efficace en cas de violations présumées du droit à la vie ou de l'interdiction de la torture. Les tribunaux militaires sont composés de membres de la justice militaire et de l'armée (appelés juges de troupe). Ils sont élus par le Conseil fédéral ou par l'Assemblée fédérale (cf. art. 7, 11 et 14 CPM). Une élection par l'armée/le Groupe V ne serait pas admissible et violerait le droit à un tribunal indépendant (art. 6 al. 1 CEDH).
L'Office fédéral de l'armement (armasuisse) agit entre autres comme centrale d'achat pour le Groupement V et l'armée (compétence selon l'annexe 1 Org-OMP). Il participe en outre à des coopérations internationales en matière d'armement (art. 109b LAAM). Enfin, il est responsable de la gestion immobilière du DDPS (art. 8 al. 1 let. b OILC et OIAgr) et de l'exécution du matériel mis hors service (art. 16 al. 1 OMat). La mise hors service de grands systèmes d'armes doit être approuvée par l'Assemblée fédérale (art. 109a al. 4 LAAM) ; p. ex. mise hors service des avions de combat F-5 Tiger.
Au niveau cantonal, ce sont les commandements d'arrondissement ou les autorités militaires cantonales qui sont responsables de l'exécution des tâches qui leur sont confiées.
C. Instruction
18 En vertu de l'art. 60 al. 1 Cst., la Confédération est compétente et donc tenue d'instruire ses militaires. Une instruction minutieuse est une condition préalable au bon fonctionnement de l'instrument de politique de sécurité qu'est l'armée. D'un point de vue juridique, l'obligation de formation se fonde sur le droit des conflits armés et, dans le domaine de l'utilisation (policière) des armes à feu, sur les droits de l'homme (cf. ci-après II.C.1.). La Confédération forme ses militaires tant en Suisse qu'à l'étranger, en confiant parfois la formation à des tiers (cf. ci-après II.C.2./3.).
1. Obligation de formation
19 Le contenu de l'instruction est axé sur les tâches de l'armée (art. 46, art. 66 al. 2 [pour le service de promotion de la paix] et art. 93 al. 1 LAAM). Dans le domaine de la compétence principale, la défense, la Suisse s'est engagée, en ratifiant les Conventions de Genève et les protocoles additionnels, à former ses militaires au droit des conflits armés. Cet engagement figure (presque) à l'unisson dans toutes les conventions et tous les protocoles additionnels : "Les Hautes Parties contractantes s'engagent [...] notamment à en incorporer l'étude dans les programmes d'instruction militaire [...], de telle manière que les principes en soient connus de l'ensemble de leurs forces armées [...].
20 Il s'agit d'une obligation juridique ("legal obligation"). Les conventions de Genève n'expliquent toutefois pas sous quelle forme l'instruction doit être organisée. Dans la pratique, l'enseignement du droit des conflits armés se fait par le biais de règlements et de modules théoriques et pratiques de la formation. En outre, les règles du droit international de la guerre doivent être intégrées dans tous les exercices militaires. En complément, l'art. 7 al. 1 de la Convention de La Haye du 14.5.1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (RS 0.520.3) oblige à former les propres troupes à la protection des biens culturels.
21 L'exercice des pouvoirs de police de l'armée (art. 92 s. LAAM et art. 5 ss. LUsC) présuppose également une formation minutieuse. Plus l'atteinte potentielle aux droits fondamentaux est grave, plus la formation doit être intensive. Une "obligation positive" des Etats parties est déduite de l'art. 2 CEDH, selon laquelle l'utilisation d'armes à feu doit être entraînée ("trained in the use of firearms"). La CEDH exige à cet effet "clear guidelines and criteria governing the use of force". Cette exigence doit être satisfaite par l'édiction de règles d'engagement ("rules of engagement", ROE) qui concrétisent l'usage de la contrainte et qui sont résumées dans des cartes de poche ("pocket cards").
22 Eu égard au système de milice de l'armée suisse, il convient d'accorder une attention particulière à la formation afin que les membres de l'armée puissent (ré)agir de manière légale et appropriée en cas d'usage de la force, que ce soit dans le cadre des pouvoirs de police ou du droit des conflits armés.
2. Service d'instruction
23 Le service d'instruction est régi par les art. 41 à 64 LAAM. Il se compose de la formation prémilitaire volontaire (art. 64 LAAM), de la formation de base (art. 49 LAAM), de la formation des cadres (art. 55 LAAM) et du service d'instruction des formations (art. 51 LAAM) :
L'instruction prémilitaire volontaire est proposée à partir de l'âge de 15 ans révolus et dans des domaines spécialisés choisis (p. ex. sanitaire, cyber, musique militaire, forces aériennes [SPHAIR] ; art. 3 al. 1 OFSP). Les participants ne sont pas encore intégrés de manière fonctionnelle dans l'armée, ce qui rend cette formation conforme au Protocole facultatif concernant l'implication d'enfants dans les conflits armés. L'exécution de l'instruction prémilitaire peut être confiée à des tiers au moyen d'un contrat de droit public (art. 64 al. 2 LAAM en relation avec l'art. 3 al. 2 et 3 OExp-DDPS).
L'instruction de base comprend l'école de recrues (art. 49 LAAM) et des cours spécialisés (art. 50 LAAM). L'école de recrues dure 18 semaines et doit être commencée au plus tard douze mois après le recrutement. Elle s'effectue en principe sans interruption. Exceptionnellement, elle peut être "fractionnée" (art. 57 OMDP). Il est en outre possible d'accomplir volontairement la totalité du service d'instruction en une seule fois (art. 54a LAAM, appelé service long). La proportion de militaires en service long est toutefois limitée afin de respecter le principe de milice et d'assurer le bon fonctionnement du système.
Le service d'instruction des formations comprend les cours de répétition (CR), y compris les travaux de préparation et de licenciement (art. 51 et 53 LAAM).
24 Le service d'instruction comprend également les prestations d'appui en faveur de tiers, par exemple lors de grandes manifestations sportives nationales et internationales en Suisse ou de manifestations culturelles, ainsi que l'aide spontanée. A l'origine, l'aide spontanée était traitée dans le chapitre Service d'appui (art. 67 ss LAAM). Dans le cadre du RED 2014, cela a été corrigé et l'aide spontanée a été transférée dans le service d'instruction des formations. Depuis la révision 2021/2022, non seulement les militaires peuvent être engagés dans le service d'instruction des formations, mais aussi dans l'instruction de base pour des prestations d'appui et l'aide spontanée (art. 48d LAAM). Parallèlement, il est souligné que l'utilité de l'instruction doit être prioritaire, des exceptions pouvant être accordées pour les grandes manifestations sportives et culturelles d'importance nationale ou internationale (article dit du Lauberhorn). Les demandes de soutien pour de grandes manifestations civiles doivent être accordées de manière restrictive afin de respecter le principe de la neutralité concurrentielle (art. 94 al. 1 Cst.).
25 Le service d'instruction peut en outre être accompli au sein de l'administration militaire (art. 59 LAAM). Dans ce cas également, l'utilité de l'instruction doit être au centre des préoccupations. Selon l'avis défendu ici, les demandes doivent à nouveau être approuvées de manière restrictive, car les militaires sont en concurrence avec les demandeurs d'emploi civils. En complétant l'al. 4, le législateur a déjà contrecarré la mauvaise incitation à faire servir son propre personnel dans l'administration militaire afin de réduire les frais de personnel en percevant des allocations pour perte de gain.
26 Le tir obligatoire hors du service fait également partie de l'instruction (art. 63 LAAM). Les exercices de tir annuels sont organisés par des sociétés de tir reconnues (art. 63 al. 2 LAAM en relation avec l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur le tir). Les sociétés de tir bénéficiaires reçoivent à cet effet une indemnité conformément à la LSu (art. 38 de l'Ordonnance sur le tir).
27 Dans la mesure où des sociétés militaires et des associations faîtières organisent des activités de formation volontaires, le DDPS les soutient par des prestations en nature et en espèces. Selon le point de vue défendu ici, le soutien de ces activités d'instruction choisies constitue une aide financière selon la LSu, à laquelle il existe un droit correspondant (art. 10 ss. OAA). L'administration militaire compétente dispose d'un pouvoir de décision pour la reconnaissance des sociétés de tir, des sociétés militaires et des associations faîtières. Ce faisant, elle doit respecter le principe d'égalité de droit, l'obligation de sauvegarder les intérêts publics et le principe de proportionnalité. Dans la mesure où la reconnaissance d'une nouvelle association présuppose un besoin/une exigence militaire, l'administration militaire ne peut pas faire l'économie d'un examen des activités des associations déjà reconnues et d'en tenir compte dans sa décision (cf. art. 2 al. 2 OAT et art. 19 al. 2 let. c de l'Ordonnance sur le tir).
28 La formation militaire doit être davantage reconnue par les institutions civiles, par exemple la formation militaire au commandement ou l'autorisation de conduire militaire.
3. Coopération internationale en matière d'instruction
29 Les projets d'instruction et les exercices militaires se déroulent de plus en plus avec des partenaires étrangers. D'autres Etats, les Nations Unies (ONU), l'Agence européenne de défense (AED) et, dans le cadre de l'initiative politique "Partenariat pour la paix (PPP)", l'OTAN entrent en ligne de compte comme partenaires de coopération. La décision de politique étrangère du Conseil fédéral d'accepter l'invitation au PPP a été tentée en vain devant le Parlement et le peuple. Avec l'apparition de conflits armés dans l'espace européen, des voix se sont élevées à plusieurs reprises, d'une part pour le renforcement et d'autre part (pour des raisons de politique de neutralité) pour le retrait du PPP. Du point de vue du droit de la neutralité, la participation au PPP et, de manière générale, la coopération internationale en matière d'instruction ne sont pas contestables tant qu'elles ne s'accompagnent pas d'un devoir d'assistance. En raison de la situation géographique et de l'exiguïté du territoire suisse, la coopération internationale en matière d'instruction est importante pour l'armée suisse, par exemple pour les exercices des Forces aériennes et, de manière générale, pour la capacité de coopération militaire (interopérabilité) et l'échange de connaissances.
30 Le Conseil fédéral peut conclure des accords d'exécution avec des partenaires étrangers pour des projets d'instruction et des exercices concrets ou négocier un accord-cadre général (art. 48a LAAM). Dans ce dernier, il fixe les valeurs de référence telles que l'étendue de la coopération en matière d'instruction, la responsabilité de l'Etat, etc. Le groupe V peut réaliser de petits projets d'instruction internationaux directement sur la base d'un tel accord-cadre. Les projets d'instruction et les exercices de plus grande envergure requièrent une convention d'exécution concrétisant l'accord ("technical agreement/arrangement"), que le Groupe V peut conclure de manière autonome s'il existe un accord-cadre (subdélégation générale à l'art. 106, al. 3, OMDi). En l'absence d'accord-cadre, le groupe V demande au Conseil fédéral l'autorisation de conclure des accords d'exécution concrets (art. 48a, al. 1, LOGA). Dans la pratique, les compétences en matière de conclusion d'accords sont accordées une fois par an par le biais d'une autorisation collective.
31 Comme pour le service de promotion de la paix ou le service d'appui à l'étranger, le Conseil fédéral doit régler le statut des militaires à envoyer au moyen d'un "status of forces agreement" (SOFA) et, le cas échéant, la protection des informations en vertu du droit des traités internationaux. Le Parlement lui a délégué de manière sectorielle les compétences nécessaires à la conclusion de contrats (art. 150a et 150 al. 4 LAAM). Pour la coopération en matière d'instruction, les parties déclarent régulièrement que le statut des troupes du PPP est applicable, mais il convient d'examiner au cas par cas si des concrétisations sont nécessaires dans l'accord d'exécution concerné (par exemple en ce qui concerne les compétences en matière d'enquêtes techniques ou pénales dans l'Etat bénéficiaire).
D. Équipement
1. Acquisition
32 La Confédération est responsable de l'acquisition du matériel de l'armée (art. 60 al. 1 Cst.). La répétition à l'art. 106 al. 1 LAAM est purement déclaratoire, compte tenu de la répartition actuelle des compétences. Par ailleurs, la compétence d'acquérir le matériel nécessaire découle de la gestion des besoins et ne nécessiterait pas de base légale spéciale : l'administration acquiert ce dont elle a besoin pour accomplir ses tâches légales.
33 La ligne directrice pour l'acquisition est l'art. 93 LAAM, selon lequel l'armée doit être équipée de manière à pouvoir accomplir ses tâches en temps voulu et dans leur intégralité. En raison de sa portée, le Conseil fédéral a obtenu le mandat d'acquisition de nouveaux avions de combat par un arrêté fédéral au sens de l'art. 28 al. 1bis let. c et al. 3 LParl (dit arrêté de planification). L'arrêté fédéral a été confirmé lors de la votation populaire du 27 septembre 2020.
34 Le principe de proportionnalité exige en outre que les forces d'intervention soient équipées, dans l'exercice de leurs compétences policières, de manière à ce que l'utilisation d'armes à feu ne soit pas le seul moyen de contrainte efficace, mais le dernier (ultima ratio) ; par exemple en les équipant d'un spray irritant ou d'un dispositif de déstabilisation. L'équipement individuel dépend de la mission concrète.
35 L'Office fédéral de l'armement (armasuisse) est responsable en premier lieu de l'acquisition (art. 12 OA-DDPS). Pour garantir l'équipement, la Confédération peut en outre participer à des entreprises d'armement (art. 1 ss. LREC). Elle fixe pour quatre ans les objectifs stratégiques que les entreprises d'armement doivent atteindre (art. 3 al. 1bis LRECA). Ainsi, les objectifs stratégiques de RUAG MRO mentionnent le soutien à la maintenance des systèmes de l'armée suisse (entretien, inspection, remise en état). La participation à des entreprises d'armement permet, dans certaines circonstances, de réaliser des acquisitions quasi-in-house qui sont exclues du champ d'application matériel du droit des marchés publics (art. 10 al. 3 let. d, LMP). Ces entreprises sont en outre soumises à diverses dispositions d'exception concernant les autorisations selon la loi sur le matériel de guerre (LFMG). En service actif, le Conseil fédéral peut ordonner l'exploitation militaire pour les particuliers chargés de tâches publiques, comme les entreprises selon la LREC (art. 81 LAAM).
36 L'Assemblée fédérale fixe pour quatre ans le plafond de dépenses pour les moyens financiers de l'armée (art. 148j LAAM ; art. 20 LFC). Celui-ci signale uniquement la volonté du Parlement d'allouer ce montant dans le cadre des décisions budgétaires. Le Conseil fédéral soumet chaque année les demandes concrètes de crédit à l'Assemblée fédérale avec le message sur l'armée. Le plafond de dépenses et l'octroi des crédits font l'objet d'un arrêté fédéral simple (art. 148j LAAM et art. 25 al. 2 LParl). Celui-ci n'est pas sujet au référendum (art. 141 al. 1 let. c, en relation avec l'art. 163 al. 2 Cst.).
37 L'acquisition de matériel militaire présente certaines particularités juridiques :
Conformément à l'art. III PAC, les parties contractantes peuvent prendre les mesures nécessaires à la protection des intérêts essentiels de leur sécurité pour l'acquisition d'armes, de munitions et de matériel de guerre ou pour les acquisitions indispensables à la défense nationale. Le législateur suisse a exclu de manière générale ces marchés du champ d'application des accords internationaux (annexe 5 al. 1 let. c LMP). L'adjudicateur peut, à sa discrétion, renoncer totalement à une procédure d'adjudication ou choisir la procédure sur invitation si les objectifs de protection le permettent (art. 10 al. 4 let. a LMP). Si la procédure sur invitation est choisie, l'adjudicateur n'est pas tenu de respecter les valeurs seuils (art. 20, al. 3, LMP). Les voies de droit sont exclues pour des raisons de politique de sécurité (art. 52 al. 5 LMP). Les affaires compensatoires (offsets) sont autorisées en dehors du domaine des traités internationaux (art. IV ch. 6 AMP e contrario).
Si des armes, des moyens et des méthodes de guerre (systèmes d'armes) sont nouvellement acquis, modifiés ou affectés à un autre usage, leur conformité au droit international public doit être vérifiée (art. 36 PA I en relation avec l'art. 11 OMat). Le Groupement V soumet l'objet d'acquisition à un examen indépendant, interne à l'administration, et évalue si l'objet d'acquisition et l'utilisation prévue sont compatibles avec les principes fondamentaux et les dispositions particulières du droit des conflits armés. Elle peut à cet effet ordonner des essais de tirs et d'autres tests. L'autorisation finale peut être assortie de charges et de conditions (p. ex. limitation de l'utilisation de sprays irritants dans le cadre d'un conflit armé international).
2. Matériel de l'armée
38 Le matériel de l'armée comprend l'équipement personnel (armement, habillement, bagages et pièces d'équipement spéciales selon l'art. 3 al. 1 OEPM) et le reste du matériel de l'armée (art. 105 let. b LAAM). L'équipement personnel reste la propriété de la Confédération et ne peut en principe pas être utilisé à des fins privées (art. 114 LAAM).
39 Le matériel de l'armée est un patrimoine administratif. Selon le point de vue défendu ici, cela s'applique même si le groupe D fournit des prestations commerciales et remet du matériel de l'armée à des tiers contre rémunération (art. 41 LFC en relation avec l'art. 148i LAAM). Cela se traduit également par le fait que les prestations commerciales ne sont fournies que si elles ne portent pas atteinte à la tâche principale de l'armée. La remise n'est pas une tâche en soi, mais une opportunité de louer à des tiers, par exemple, du matériel militaire temporairement non utilisé. Il faut toujours tenir compte du principe de neutralité concurrentielle (art. 94 al. 1 Cst.). Dans certaines circonstances, des rabais ou des remises de prix sont accordés, ce qui signifie que le matériel de l'armée est remis quasiment sous forme d'aide financière. Dans la mesure où il ne s'agit pas d'une aide financière, la remise est convenue dans un contrat de droit civil.
40 Les militaires ont un devoir de diligence à l'égard du matériel de l'armée. Ils répondent de leur équipement personnel et du matériel (d'armée) confié en service en cas de perte ou de détérioration (art. 139 al. 2 LAAM ; responsabilité causale légère) ou, de manière générale, des dommages résultant d'une violation intentionnelle ou d'une négligence grave des devoirs de service (art. 139 al. 1 LAAM ; responsabilité pour faute). Sont réservées les dispositions particulières en matière de responsabilité (art. 135 al. 2 LAAM), comme par exemple l'art. 75 LCR pour les dommages causés lors d'une course sans ordre/autorisation (dite course de voyous).
41 Le matériel de l'armée est particulièrement protégé par le droit pénal et disciplinaire (art. 73 CPM, abus et dilapidation de matériel de l'armée). Contrairement au droit pénal civil, celui qui endommage, endommage ou laisse périr par négligence une chose confiée par le service est également puni. Le port non autorisé de l'uniforme de l'armée suisse par des personnes non astreintes au service a également été explicitement rendu punissable (art. 331 CP). Il en va de même pour les personnes astreintes au service (art. 73 CPM), l'art. 22 OEPM mentionnant les manifestations hors du service lors desquelles elles peuvent porter l'uniforme de manière autorisée. Le port de l'uniforme à l'étranger est soumis à l'autorisation du protocole militaire (art. 4 de l'ordonnance sur le port d'uniformes étrangers en Suisse et d'uniformes militaires suisses à l'étranger). Celui-ci demande en outre l'accord de l'Etat de résidence, car le port de l'uniforme de l'armée suisse à l'étranger pourrait sinon être perçu comme un acte inamical.
42 Lors de la libération de l'armée, certaines pièces d'équipement peuvent être remises en propriété aux militaires (art. 26 ss OEPM ; p. ex. équipement sans impression de camouflage et arme personnelle). La remise de l'arme personnelle a pour objectif principal de permettre aux militaires de continuer à pratiquer le tir sportif avec l'arme militaire après leur départ de l'armée. L'auteur de l'ordonnance exige à cet effet une attestation de tir supplémentaire (p. ex. tir en campagne) et pas seulement l'accomplissement de l'obligation de tir légale de toute façon. De plus, un permis d'acquisition d'armes est exigé (art. 29 s. OEPM).
43 S'il existe des indices concrets de mise en danger avec l'arme personnelle ou d'utilisation abusive de celle-ci par des personnes astreintes au service, le commandement d'arrondissement doit ordonner le retrait préventif de l'arme personnelle (art. 17 OEPM). Le Tribunal administratif fédéral a en outre admis la responsabilité de la Confédération (et non celle du commandement d'arrondissement cantonal, qui n'avait pas connaissance des circonstances concrètes) après qu'un militaire déclaré inapte a tiré sur un policier avec son pistolet d'armée et en a blessé un deuxième lors de l'évacuation forcée de son appartement.
44 En 2011, le peuple suisse a rejeté l'initiative populaire "Pour la protection face à la violence des armes". Selon ce texte, l'arme aurait dû être entreposée par l'armée en dehors du service. Une remise ultérieure en propriété aurait été en principe exclue.
III. Alinéa 3 : installations militaires des cantons
45 De nombreuses installations militaires relèvent aujourd'hui encore du droit de propriété des cantons. La Confédération peut les reprendre (unilatéralement) dans la mesure où cela est nécessaire, c'est-à-dire en tenant compte de l'intérêt public et de la proportionnalité. Ce droit de reprise s'exerce exclusivement à l'encontre des cantons et non des particuliers. Lorsqu'elle exerce son droit de reprise, la Confédération doit aux cantons une indemnité appropriée (équitable), mais pas une indemnité complète. En ce sens, l'alinéa 3 n'est pas un titre d'expropriation (ordinaire), mais un droit d'expropriation spécial prévu par la Constitution.
46 Jusqu'à présent, la Confédération et les cantons parvenaient à un consensus sur l'utilisation des places d'armes cantonales et concluaient un contrat de droit public (art. 6 OAA). Le contrat sur les places d'armes conclu entre le Conseil fédéral et un gouvernement cantonal est suivi de contrats d'utilisation et d'autres conventions concrétisées au niveau des départements et des offices.
47 Depuis 2018, l'indemnisation se fait selon le modèle du locataire (art. 7 OAA). La Confédération a ainsi abandonné le modèle d'indemnisation qu'elle appliquait depuis de nombreuses années et qui se composait de charges d'intérêts, d'amortissement et d'entretien ainsi que d'une indemnité journalière par personne et par véhicule.
48 Comme lors de l'évaluation de l'emplacement d'une nouvelle construction, il convient, d'une part, de se référer aux dispositions d'utilisation de droit public lors de la décision d'une installation cantonale à reprendre, afin que l'utilisation militaire prévue puisse effectivement être réalisée. D'autre part, les dispositions particulières du droit des conflits armés doivent être prises en compte dans la prise de décision. En particulier, les objectifs militaires ne doivent pas, dans la mesure du possible, être placés à l'intérieur ou à proximité d'une zone à forte densité de population (art. 58 let. b PA I), à proximité d'installations et d'équipements contenant des forces dangereuses (art. 56 ch. 5 PA I) et de biens culturels (art. 8 let. b du Deuxième Protocole du 26.3.1999 relatif à la Convention de La Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé, RS 0.520.33).
A propos de l'auteur
Jan Imhof a étudié à la Faculté de droit de l'Université de Berne (MLaw avec spécialisation en droit de l'administration publique) et a ensuite obtenu le brevet d'avocat bernois. De 2020 à 2022, il a travaillé comme collaborateur scientifique au service juridique du droit des conflits armés (KVR) à l'état-major de l'armée, Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS). Il est membre de la justice militaire dans le domaine spécialisé de l'étranger et travaille actuellement comme greffier à la section pénale du Tribunal régional de Berne-Mittelland.
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