-
- Art. 5a Cost.
- Art. 6 Cost.
- Art. 10 Cost.
- Art. 16 Cost.
- Art. 17 Cost.
- Art. 20 Cost.
- Art. 22 Cost.
- Art. 29a Cost.
- Art. 30 Cost.
- Art. 32 Cost.
- Art. 42 Cost.
- Art. 43 Cost.
- Art. 43a Cost.
- Art. 55 Cost.
- Art. 56 Cost.
- Art. 68 Cost.
- Art. 60 Cost.
- Art. 75b Cost.
- Art. 77 Cost.
- Art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
- Art. 110 Cost.
- Art. 117a Cost.
- Art. 118 Cost.
- Art. 123b Cost.
- Art. 136 Cost.
- Art. 166 Cost.
-
- Art. 11 CO
- Art. 12 CO
- Art. 50 CO
- Art. 51 CO
- Art. 84 CO
- Art. 143 CO
- Art. 144 CO
- Art. 145 CO
- Art. 146 CO
- Art. 147 CO
- Art. 148 CO
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- Art. 150 CO
- Art. 701 CO
- Art. 715 CO
- Art. 715a CO
- Art. 734f CO
- Art. 785 CO
- Art. 786 CO
- Art. 787 CO
- Art. 788 CO
- Art. 808c CO
- Disposizioni transitorie per la revisione del diritto azionario del 19 giugno 2020
-
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- Art. 6 PRA
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- Art. 3 LPD
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- Art. 6 cpv. 6 e 7 LPD
- Art. 7 LPD
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- Art. 27 LPD
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- Art. 33 LPD
- Art. 34 LPD
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- Art. 72 LPD
- Art. 72a LPD
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- Art. 2 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 3 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 4 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 5 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 6 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 7 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 8 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 9 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 11 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 12 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 25 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 29 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 32 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 33 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
- Art. 34 CCC (Convenzione sulla cibercriminalità [Cybercrime Convention])
COSTITUZIONE FEDERALE
CODICE DELLE OBBLIGAZIONI
LEGGE FEDERALE SUL DIRITTO INTERNAZIONALE PRIVATO
CONVENZIONE DI LUGANO
CODICE DI PROCEDURA PENALE
CODICE DI PROCEDURA CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI DIRITTI POLITICI
CODICE CIVILE
LEGGE FEDERALE SUI CARTELLI E ALTRE LIMITAZIONI DELLA CONCORRENZA
LEGGE FEDERALE SULL’ASSISTENZA INTERNAZIONALE IN MATERIA PENALE
LEGGE FEDERALE SULLA PROTEZIONE DEI DATI
LEGGE FEDERALE SULLA ESECUZIONE E SUL FALLIMENTO
CODICE PENALE SVIZZERO
CYBERCRIME CONVENTION
ORDINANZA SUL REGISTRO DI COMMERCIO
I. Storia dell'origine
A. I primi controlli sui prezzi
1 La Svizzera aveva già effettuato controlli sui prezzi nel periodo tra le due guerre, durante la Seconda Guerra Mondiale e successivamente. Il controllo si basava sulla politica economica. Il decreto federale del 1972 mirava a far fronte al surriscaldamento dell'economia dell'epoca, che portava a un eccesso di domanda e quindi a una notevole inflazione. Senza un'adeguata base costituzionale, il periodo di validità di questo decreto federale - di conseguenza extra-costituzionale (art. 89bis cpv. 1 e 3 aBV) - fu limitato alla fine del 1975. A questo seguì il successivo decreto federale, che tuttavia dovette far fronte a una situazione mutata: la situazione economica si era raffreddata fino a diventare recessiva, mentre l'inflazione relativamente alta doveva ancora essere tenuta sotto controllo.
B. Iniziativa popolare "per la prevenzione dei prezzi abusivi
1. Iniziativa popolare e controprogetto del Consiglio federale
2 Ispirate dal risultato positivo del decreto federale del 1975 nel referendum, le organizzazioni per la tutela dei consumatori lanciarono un'iniziativa popolare per l'istituzione permanente del controllo dei prezzi, non più come misura di politica economica, ma come misura motivata dalla politica della concorrenza. Il Consiglio federale, d'altro canto, ha contrastato l'iniziativa popolare con una controproposta che prevedeva un sistema di controllo dei prezzi motivato dalla politica economica e limitato alle fasi inflazionistiche. Nel referendum del 28 novembre 1982, tuttavia, la maggioranza del popolo e dei cantoni votò a favore dell'iniziativa popolare e quindi di una motivazione di politica della concorrenza.
2. Il primo testo costituzionale
3 L'allora nuovo art. 31septies aBV recitava come segue:
"Al fine di prevenire abusi nella determinazione dei prezzi, la Confederazione emana regolamenti per il monitoraggio dei prezzi e delle raccomandazioni di prezzo per beni e servizi di imprese e organizzazioni con potere di mercato, in particolare cartelli e entità simili a cartelli, ai sensi del diritto pubblico e privato. Tali prezzi possono essere ridotti se lo scopo lo richiede".
4 Lo scopo di questa disposizione costituzionale era quello di prevenire l'aumento dei prezzi da parte dei cartelli e delle imprese e organizzazioni con potere di mercato a causa della mancanza di una concorrenza effettiva, ma non di creare concorrenza. Secondo il dispaccio, si tratta quindi di "una sorta di politica sostitutiva della concorrenza [...] che sostituisce il supervisore riconosciuto del miglior prezzo", ossia la concorrenza.
5 La creazione di concorrenza era riservata all'articolo sui cartelli (art. 31bis cpv. 3 lett. d aBV) e alla legislazione di attuazione. Questa disposizione costituzionale sarebbe stata sufficiente anche per l'istituzione del monitoraggio dei prezzi in termini di politica della concorrenza, in quanto forniva una base contro qualsiasi forma di effetti economicamente o socialmente dannosi dei cartelli e delle aziende con potere di mercato. Esisteva una competenza "parallela" del governo federale. Tuttavia, la nuova base creata dall'Art. 31septies aBV ha dato al legislatore federale un mandato legislativo specifico: garantire un monitoraggio efficace e rapido dei prezzi delle organizzazioni di mercato potenti. Ciò richiedeva un mandato specifico e quindi uno strumento molto specifico.
C. Revisione costituzionale e nuovo Cost.
6 I due articoli distinti sono stati trasferiti nell'art. 96 cpv. 1 e cpv. 2 lett. a della Cost. del 18 aprile 1999. Quest'ultimo paragrafo, a sua volta, conferisce al legislatore federale il mandato vincolante di utilizzare uno strumento specifico di politica della concorrenza, ossia il monitoraggio dei prezzi, in aggiunta allo strumento antitrust. L'art. 96 cpv. 2 lett. a Cost. è una competenza legislativa con successivo effetto derogatorio.
7 Sulla base delle regole generalmente applicabili per l'interpretazione degli articoli costituzionali, si deve continuare a ritenere che gli articoli antitrust e sul monitoraggio dei prezzi abbiano la stessa importanza. Pertanto, la revisione totale della Costituzione federale non ha modificato il significato indipendente dei due articoli per la Costituzione economica svizzera e il vecchio status giuridico è stato mantenuto.
II. Commento in senso stretto
A. Potere di mercato e abusi nella determinazione dei prezzi (abuso di prezzo)
1. Terminologia del potere di mercato
a. Evidenza costituzionale
8 Il presupposto per un'azione statale contro i prezzi abusivi è il potere di mercato di un'azienda o di un'organizzazione. Il termine potere di mercato (o l'aggettivo "potente sul mercato") viene utilizzato da Cost. solo nel paragrafo citato. Al di là di questo, tuttavia, il mercato è appena menzionato e viene utilizzato solo in agricoltura (art. 104). Anche la parola "potere" non ha un parallelo nel Cost. È menzionata solo nel contesto di "potere-politico o minaccia militare" nel contesto della difesa nazionale (art. 102).
b. Indicazioni legali
9 A livello normativo, la CartA ripete il concetto di potere di mercato nell'ambito di applicazione, ma non lo approfondisce. Tuttavia, all'art. 4 cpv. 2 menziona le "imprese dominanti sul mercato" e descrive il loro status nel senso che sono in grado di comportarsi in modo indipendente dagli altri partecipanti al mercato (concorrenti, fornitori o acquirenti) in misura significativa.
10 Anche la Legge sulla Sorveglianza dei Prezzi (LSPr) non affronta il concetto di potere di mercato nel suo campo di applicazione (art. 1 f.) e si limita a ripetere che si applica alle "società di diritto pubblico e privato con potere di mercato". Per quanto riguarda il principio della politica di concorrenza di cui all'art. 12, invece, nel cpv. 1 si afferma che l'abuso dei prezzi può verificarsi solo "se i prezzi sul mercato rilevante non sono il risultato di una concorrenza effettiva". Il collegamento tra il concetto di potere di mercato e la mancanza di pressione concorrenziale o di sviluppo sostanziale della concorrenza è stato stabilito anche dal Tribunale Amministrativo Federale, che ha affermato che, in linea di principio, i prezzi che sono il risultato di una concorrenza effettiva non sono abusivi. E ha proseguito affermando che: "Questa comprensione [s]istematica economica di base deriva dalla Costituzione federale. La competenza della Confederazione ad adottare misure contro i prezzi abusivi è espressamente limitata agli abusi nella determinazione dei prezzi da parte di imprese e organizzazioni con potere di mercato (cfr. art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.). Questa definizione di competenza, così come i diritti fondamentali della garanzia della proprietà (art. 26) e della libertà economica (27 Cost.), si basano su una concezione di base del sistema economico, che implica che i prezzi abusivi possono esistere solo se non c'è una concorrenza effettiva sul mercato interessato. Una concorrenza effettiva limita automaticamente la possibilità di fissare i prezzi a un livello non abusivo [...]". Anche se la "concorrenza effettiva" è quindi considerata il principio guida della politica di concorrenza, la LSPr deve tenere conto della precisazione che gli effetti della concorrenza devono riguardare i prezzi.
11 Mentre l'art. 94 Cost. - il principio dell'ordine economico - protegge la concorrenza privata dalla deformazione dello Stato, l'art. 96 Cost. si riferisce principalmente alla protezione della concorrenza da parte di privati: L'elemento unificante delle due norme costituzionali nella sezione comune sull'economia è quindi la protezione della concorrenza (si veda, tuttavia, il successivo n. 12). Le disposizioni non possono essere perfettamente separate e si completano a vicenda. La politica della concorrenza prevista dall'art. 96 Cost. è volta a garantire un ordine economico orientato alla concorrenza, il che significa che si armonizza in linea di principio con il principio della libertà economica (art. 94 Cost.). Anche la politica di concorrenza disciplinata dall'art. 96 Cost. è in linea con il principio della libertà economica (art. 27 Cost.). Pertanto, le prime - misure motivate dal diritto della concorrenza - possono anche limitare le seconde - posizioni protette dai diritti fondamentali: il metro di misura è l'art. 36 Cost. Questo sistema chiarisce che la politica di concorrenza ai sensi dell'art. 96 Cost. costituisce un interesse adeguato ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 Cost. e quindi una restrizione dei diritti individuali. Da ciò la maggioranza della dottrina deduce che il paragrafo sul controllo dei prezzi protegge anche la concorrenza e quindi la protezione della concorrenza costituisce un interesse legittimo ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 Cost.
12 A mio avviso, tuttavia, il paragrafo sul controllo dei prezzi protegge il rovescio della medaglia della concorrenza effettiva: i consumatori privati e commerciali devono essere protetti dalle conseguenze di una mancanza di concorrenza. Il paragrafo sul controllo dei prezzi e di conseguenza la LSPr vengono applicati proprio quando la concorrenza è insufficiente, il che avviene principalmente per motivi legali (monopoli legali, ad esempio l'assicurazione degli edifici) o di fatto (monopoli naturali come la rete del gas). Tuttavia, è irrilevante che la concorrenza sia indesiderabile a causa di interessi pubblici prevalenti (ad esempio, nel settore agricolo) o meno (in cui il mercato potrebbe teoricamente svolgere un ruolo, ad esempio nel caso delle commissioni di transazione di Wordline, cfr. sezione 17). Pertanto, l'assenza di una concorrenza effettiva è una porta d'accesso per l'intervento dello Stato ai sensi dell'art. 36 cpv. 2 Cost.
2. Distinzione tra potere di mercato e posizione dominante sul mercato
13 Il TAF ha affermato che esiste una piccola ma significativa differenza tra il monitoraggio dei prezzi e le indagini sugli abusi antitrust. Poiché la COMCO, a differenza del Sorvegliante dei prezzi, può imporre sanzioni amministrative per lo sfruttamento dei prezzi (art. 49a cpv. 1 CartA), il legislatore ha anche "fissato una soglia di intervento significativamente più alta". Per questo motivo, l'assenza di una concorrenza effettiva è sufficiente perché l'autorità di vigilanza sui prezzi possa intervenire nei casi di potere di mercato. La posizione dominante di mercato come potere di mercato qualificato, invece, è un prerequisito per l'intervento della COMCO ai sensi dell'art. 7 CartA. In questo senso, il potere di mercato ai sensi dell'art. 2 cpv. 1 del CartA è un criterio per l'intervento, ma non per l'intervento. Ciò significa che la CartA si applica al potere di mercato (art. 2 cpv. 1), ma il reato di cui all'art. 7 CartA si applica solo in caso di posizione dominante sul mercato (oltre al potere di mercato relativo) in combinazione con una condotta illecita coperta dal reato. Ciò è in contrasto con la LSPr, per la quale il potere di mercato è il criterio di subordinazione decisivo e il prerequisito per l'intervento. Il potere di mercato si colloca quindi "tra la normale influenza sul mercato e la posizione dominante sul mercato".
3. Abusi nella determinazione dei prezzi (abuso di prezzo)
a. Termine giuridico indeterminato
14 L'abuso di prezzo ("abuso nella determinazione dei prezzi"), menzionato anche nel testo costituzionale, è un concetto giuridico indefinito. Come già menzionato, la LSPr non riconosce una definizione legale di abuso di prezzo, ma lo collega alla concorrenza effettiva ed esclude l'abuso di prezzo se esiste (art. 12 cpv. 1 LSPr).
b. Prezzo - casistica
15 La LSPr "si applica ai prezzi di beni e servizi, compresi i prestiti. Sono esclusi i salari e le altre prestazioni derivanti dal rapporto di lavoro e dalle attività di prestito della Banca nazionale svizzera" (art. 1).
16 In termini economici, il prezzo è "il valore di scambio di un bene espresso in unità monetarie". È un "indicatore di scarsità". Ciò dimostra che le imposte, in quanto tributi incondizionatamente dovuti, non possono essere prezzi nel senso della norma costituzionale e quindi anche della LSPr. Nemmeno, ad esempio, una tassa di sollecito di diritto privato o un'ammenda sono prezzi. Nel caso delle imposte comunali, occorre chiarire se la parte fiscale del prelievo sia dominante: in questo caso, anch'esse non costituiscono un prezzo. D'altra parte, i diritti d'utenza di qualsiasi tipo rientrano nell'ambito di applicazione materiale della LSPr in quanto remunerazione per l'utilizzo di un servizio di un'impresa pubblica, di una struttura o di uno stabilimento. Si tratta, ad esempio, delle aziende municipali di fornitura e smaltimento (centrali elettriche, gas e acquedotti, impianti di incenerimento dei rifiuti e impianti di depurazione), dei taxi per il parcheggio e delle tariffe di mercato, nonché delle aziende di trasporto o dei diritti aeroportuali. In pratica, quindi, occorre sempre esaminare la natura e il carattere dell'imposta in questione e del servizio in questione.
17 Infine, anche gli oneri per beni e servizi forniti da società con potere di mercato sono considerati prezzi. Tra gli esempi si possono citare l'affrancatura di lettere o pacchi da parte della Posta Svizzera SA, le commissioni di transazione da parte di Worldline Schweiz SA (prima del novembre 2021 SIX Payment Services SA) o i prezzi all'ingrosso da parte di società di telecomunicazioni come Swisscom SA.
18 Una buona panoramica dei vari prezzi monitorati dal Sorvegliante dei prezzi si trova nella raccolta Diritto e politica della concorrenza (RPW), la cui quinta parte contiene i rapporti annuali sul monitoraggio dei prezzi.
c. Esame degli abusi
19 L'art. 13 LSPr fornisce un elenco di elementi di valutazione per il test dell'abuso in caso di aumento o mantenimento dei prezzi. Questo elenco non è esaustivo ("in particolare") e i singoli elementi non sono in relazione gerarchica tra loro. Inoltre, il supervisore dei prezzi ha un ampio margine di discrezionalità nella loro selezione e considerazione. L'"approccio al termine [...] deve quindi basarsi sulla finalità generale del monitoraggio dei prezzi della politica di concorrenza". Questo perché tali criteri si adattano anche alla comprensione costituzionale dell'abuso di prezzo.
20 Il requisito dell'abuso esprime che si tratta di un certo "sovraccarico" del prezzo. Le aziende dovrebbero continuare ad avere diritto a un "profitto ragionevole" (art. 13 cpv. 1 lett. b LSPr). Secondo la Corte Suprema Federale, il profitto deve includere un normale rendimento del capitale proprio e un premio di rischio in linea con il mercato. Indicatori di profitti eccessivamente elevati sono l'ammontare degli accantonamenti e delle riserve, nonché la distribuzione degli utili agli investitori.
d. Prezzi bassi
21 I prezzi eccessivamente bassi, invece, non rientrano nel reato. Questi possono essere espressione di una politica di "bait-and-switch" ai sensi dell'LCSl o di un potere dell'acquirente e quindi rientrano nell'ambito di applicazione dell'LCSl. Di conseguenza, il potere dell'acquirente non può essere incluso nell'art. 96 cpv. 2 lett. a Cost.
B. Società e organizzazioni di diritto privato e pubblico
22 Come si evince chiaramente dal testo costituzionale, il gruppo di soggetti coperti è estremamente ampio: il monitoraggio dei prezzi include persino le società controllate dallo Stato, nonché il settore pubblico e quindi alcuni tributi pubblici (cfr. n. 16). La formulazione si ispira alla legge sui cartelli.
23 Tuttavia, i poteri del supervisore dei prezzi in questo settore sono limitati dalla LSPr per ragioni direttamente democratiche. Se un prezzo è fissato o approvato da un'autorità statale, il supervisore dei prezzi ha solo il diritto di formulare raccomandazioni più severe (art. 14 f. LSPr).
C. Forma organizzativa
24 La questione se la persona del supervisore dei prezzi (art. 3 LSPr) e quindi gli strumenti di supervisione dei prezzi siano prescritti dalla Costituzione trova una risposta incoerente in dottrina. Alcuni sostengono che, sebbene la divisione dei compiti sia stata storicamente stabilita con la persona del supervisore dei prezzi, questa potrebbe anche essere abolita. Il legislatore è libero di stabilire la divisione dei compiti tra la COMCO e il controllo dei prezzi. Ciò è giustificato non da ultimo da "difficili questioni di demarcazione", poiché l'art. 16 cpv. 2 LSPr e l'art. 3 cpv. 3 KG, che regolano la divisione dei compiti tra le due autorità, sono in parte contraddittori e porterebbero a complesse procedure parallele e a contraddizioni nell'applicazione della legge. Questa tragedia si avverte poco o nulla nel lavoro quotidiano delle autorità. L'autorità di vigilanza sui prezzi e la COMCO non solo collaborano (art. 5 cpv. 1 LSPr), ma si informano reciprocamente sulle decisioni importanti. In questo senso, il supervisore dei prezzi partecipa anche alle riunioni della COMCO con funzioni consultive. Inoltre, le due autorità si rinviano reciprocamente i casi da trattare, a seconda delle circostanze del caso e degli aspetti in primo piano.
25 A mio avviso, la tesi secondo cui la persona del supervisore dei prezzi non è richiesta dalla disposizione costituzionale applicabile non è convincente. Si riduce a un'interpretazione puramente grammaticale. Da un punto di vista sistematico e storico, la funzione separata del controllo dei prezzi con a capo la persona del sorvegliante dei prezzi diventa chiara solo perché con la revisione totale della Costituzione federale non si è voluto apportare alcun cambiamento in termini di contenuto e lo strumento del controllo dei prezzi della politica di concorrenza è stato chiaramente definito. A differenza di altri settori amministrativi in generale e della COMCO in particolare, la figura del sorvegliante dei prezzi è una persona con "grande influenza", che dovrebbe cercare di "contribuire a una soluzione amichevole nelle discussioni". L'art. 9 LSPr - lo standard per la ricerca di un accordo amichevole tra il supervisore dei prezzi e le parti interessate - ha quindi una funzione sia preventiva che educativa. Questa funzione di mediazione non può essere svolta da un organismo come l'autorità garante della concorrenza, ma richiede una personalità di mediatore. Pertanto, la figura del supervisore dei prezzi occupa una posizione speciale a causa della sua storia. L'art. 9 LSPr - il cuore della LSPr - riprende i principi che hanno caratterizzato il monitoraggio dei prezzi della politica economica di emergenza del 1973-1978. Ciò dimostra che l'attenzione si concentra sulla persona del supervisore dei prezzi. Come una sorta di delegato, è al centro tra le aziende interessate e i consumatori. Va menzionato anche il seguente aspetto: per la revisione della legge sui cartelli, avvenuta contemporaneamente all'iniziativa popolare "per prevenire i prezzi abusivi" del 9 settembre 1981, la Commissione di esperti ha proposto l'integrazione degli articoli sul monitoraggio dei prezzi e la loro applicazione da parte della COMCO. In seguito al processo di consultazione, tuttavia, il Consiglio federale ha cancellato questi articoli, citando l'iniziativa popolare e le iniziative parlamentari in corso. A mio avviso, questo processo sottolinea il fatto che il monitoraggio dei prezzi non deve e non può essere attuato da un solo organismo o autorità (COMCO o monitoraggio dei prezzi). Anche se questa funzione potrebbe quindi - da un punto di vista puramente sistematico - essere creata solo nella legge, è l'interazione tra sistematica e storia a vietare questa conclusione errata.
L'autore
Patricia S. Kaiser, LL.M., ha studiato diritto presso le Università di Basilea, Friburgo i.B. e Strasburgo. Ha poi lavorato per sei anni presso l'Ufficio federale di giustizia, dove è stata principalmente responsabile del dossier sulle misure assistenziali obbligatorie e sui collocamenti prima del 1981. Durante il lavoro ha scritto una tesi di laurea in diritto internazionale e si è specializzata in diritto amministrativo. Dopo aver completato la formazione in mediazione, è passata al servizio legale del Garante dei prezzi, che dirige oggi.
L'autrice è lieta di ricevere commenti su questo articolo all'indirizzo patricia.kaiser@pue.admin.ch.
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